绩效审计课题化新探
高级审计师 张政斌
目前，绩效审计内涵与外延在理论界尚无一个固定、统一的说法，在实践中更无一个科学规范的模式。绩效审计究竟该怎么搞，怎么反映，才能审出所审计事项的效益，才能审出绩效审计自身的效益及其存在的价值与光明前景，一直是研究绩效审计工作者苦苦追求奋斗的目标。本文拟从此角度提出一个粗线的暂露头角的绩效审计模式----课题化立体审计理念，供参考。
一、 绩效审计课题化立体理念的提出
纵观古今中外的审计理论与实践，绩效审计内容可概括为涉及资金方面、涉及管理控制与服务方面、涉及环境方面、涉及电子信息系统方面、涉及质量方面、涉及人力资源方面等多方面的绩效评价及其改进工作的对策意见。但在绩效审计的实践上，审计实施不可能面面俱到，结果报告更不可能一应俱全，这在客观上就要求无论搞什么项目的审计，它都必须就某一目标在横向上求广度，在纵向上求深度、在剖析上求精度，在治理上求高度，在工作上有所不为，才能实现审计服务的有所为。可以说，任何一种面面俱到，不分清红皂白、包罗万象的审计检查，充其量也只能起到“水过地皮湿”的效果，甚至可能起到“干打雷不下雨”的负面影响，使人滑向“听雷声习以为常，行舞弊前赴后继”的胆大妄为的惰落快车道。
记得参加工作时，就曾有父老乡亲问我：家乡这些年如按统计上报的植树数字，早该种到“炕头”上了，可就是年年种树不见树，岁岁花钱不受益啊。你是搞审计的，给咱审审这是怎么回事？当时，我无言以对，也不知道该怎么回答，只能硬着头皮，死挨前辈们的数落！时间在流逝，教训在积累，我渐渐地领悟到了过去父老乡亲们的责问中，就隐含着社会对绩效审计的强烈需求，使我也萌生了一种以课题化立体审计模式来研究某个项目绩效的念头。
所谓绩效审计课题化就是围绕效益审计目标，通过对影响效益提高的各种管理因素的分析，从时空跨度上进行课题化立体审计的活动。管理是效益高低的“控制阀”，效益是管理强弱的“晴雨表”。效益作为审计的目标须通过管理活动分析来实现。绩效审计的过程就是通过对某单位经济活动的审计，来分析管理中影响效益提高的各种因素，进而提出加强管理的措施促进效益的提高。这种审计表面上看是在审计效益，实质上是在审计管理。效益是审计的目标、结果，而管理才是审计的真正对象与过程。
其审计模式是将理论课题研究形式嫁接绩效审计中来，在立项时设定课题规划，实施时围绕课题目标进行跨年度、跨部门、跨地区、跨行业（审计范围依课题需要而定）的审计，对工作中触及到的情况和审计中发现的问题，经过去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的前瞻性思索与超前性研究，综合酝酿提炼出对一个系统、一个行业、乃至整个国家宏观调控的建设性意见的深加工过程。其宗旨是为微观管理与宏观调控服务，为国家立法与监督服务。其实施步骤主要分为：围绕目标，拟定课题；核算指标，探寻差距；发现问题，揭露危害；剖析成因，查找症结；研究对策，堵塞漏洞；精心酝酿，编撰报告；上报战果，服务决策。
绩效审计通过课题化立体运作，必将对国家法律、法规的健全完善、对部门规章制度的修订规范产生积极而深远的影响。如果绩效审计完成的每一个课题都能对健全法制、规范制度、创新机制有所建树，那么它所发挥的深层次作用要远比直接打击、惩罚犯罪大得多，它所产生的潜在经济效益和社会效益要远比直接收缴违纪金额大得多得多！
一言以蔽之，绩效审计课题化就是将科研课题的管理模式嫁接到绩效审计中来，以营造一种“在审计中完成课题，在课题中强化审计；在监督中改善管理，在管理中行使监督”的良好法制社会氛围，以实现让“好人可以不犯错误，坏人可能无法再犯错误”乃至“坏人可以变好，好人永做好人”的目标。
二、 传统审计模式的缺陷及绩效审计课题化模式结果类型
大家知道，水利资金的管理及其效益的发挥是一个系统工程。国家每年对水利事业的投入是一个相当不小的数字，这项资金的管理、使用及其效益怎么样，不经过深入、细致的审计是无法得出正确结论的。然而我门这些年对专项资金的审计，从时间上一般只安排一个生产周期，甚至只安排一个周期中的一、二年，从空间上通常只安排一、二个部门，这就不可避免地使审计分析的阶段性、片面性抬头，使审计分析的连续性、全面性弱化，如此追求审计项目数量、贪大求全的水过地皮湿的做法的弊端已明显显现。于是，民间流传的有关水利资金利用率方面的顺口溜的悄然露头也就不足为奇。如：“打好一眼示范井，年年投入要资金”，“修好一条样板渠，年年评比都用你”，“开发一块水浇田，世纪报功骗资金”。有关应付审计的顺口溜有“专项资金挪吃喝，大家肚圆谁肯说；旧渠年年披新土，有谁检查掀面纱；一年一查我不怕，担心只为数家家（资金与效益一项一项地查，一件一件地数）”。这些话虽然有所偏僻，但也不无道理。
如果我门在绩效审计中，浇注了课题化立体审计理念，一审审它十来八年，一计计它几项资金，一查查它有关部门，一检检它一个体系，那么，我们审计就不至于再度陷入‘年年搞审计，岁岁老问题’的怪圈而自拨不出。对此，我们就可以站到一个较高的高度，针对财政资金使用及效益问题拟定“十年水利投入效益及问题分析”，或针对我国产品竞争力问题拟定“我国工业产品行政管理成本过高问题及对策研究”，或针对某项政策的执行情况拟定“某某政策执行情况调查研究”等这些个课题展开绩效立体审计调研，而最终形成审计结果---课题报告予以公告，参与决策。
绩效审计课题化结果主要分为：1、主产品——具有前瞻性、建设性的结果，它是审计工作的躯干；2、副产品——具有反馈性、惩罚性的结果，它是审计工作的两翼。两者关系相辅相成、辩证统一、不可或缺，没有躯干两翼就缺乏动力，没有两翼躯干也飞不起来，它们共同组成了审计工作。
（一）、综合成果---课题报告学术化。对审计中发现的问题，在深入调查研究的基础上，经过细致剖析影响效益发挥的各种因素，分清主要予盾与次要矛盾，从发现“是什么”开始，在分析“怎么样、为什么”上下功夫，着力解决“怎么办”的问题，真正使我们的审计报告成为审计工作成果的载体，成为执法力度的展示平台，成为服务决策的“参谋”。力争使其体现审计思维的前瞻性，体现审计意见的建设性，体现审计前景的光明性。如果我们通过审计调研，镇密分析，认真研究得来的成果，足以能够对一个行业、一个地区乃至整个宏观调控的决策系统产生影响，那我们还用讨论审计的地位吗？还怕审计工作无作为吗？
（二）、阶段成果---情况反馈信息化。审计中注意发现有关改革政策、制度等宏观调控措施执行过程中创造出的好经验或存在的典型性、普通性、倾向性问题，要坚持“边审计、边反馈”的原则，通过“审计信息专报”及时地向党政决策部门反映，以便让上级及时掌握情况，推广好经验指导工作，防止问题蔓延，起到防微杜渐的效果。
（三）、反腐成果---处罚意见法制化。对发现并查证的违法违纪案件，要按照审计职责权限，依性质轻重、金额大小、职务高低、范围广狭进行分门别类地归纳，依法向其主管部门、纪检监察部门、司法部门移交移送，以实事求是、客观公正的态度不偏不倚地处理处罚每一个腐败案件。