最近发布的《中共中央关于制定十二五规划建议》中提出：“实现城乡社会救助全覆盖”。在“建议”提出的诸多有关民生，尤其是有关社会保障的制度安排中，只有对“新型农村社会养老保险”和“城乡社会救助”这两项制度的要求是“全覆盖”。对于前者，因为尚在试点之中，到2010年底，计划中的覆盖面是23%。因此提出尽快做到“全覆盖”，应在情理之中。对于后者，在2007年中共十七大提出“完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平”后，当年就做到了“城乡社会救助体系基本建立”。如今对“十二五”期间仍然强调“全覆盖”，自有其特殊的意义。
一．城乡社会救助制度的实施现状和特点
1．2010年城乡社会救助的实施状况
从民政部的官方网站上，我们可以看到截至2010年第三季度中国社会救助制度实施的最新数据：
(1)．城市低保：城市居民中共有1131万户、2290万人得到了最低生活保障。城市的平均低保标准为每人每月240元，低保对象月人均补助为164元；与2009年底的数字相比，城市低保对象的户数和人数都是略有减少，而平均低保标准月有所提升，人均补差基本持平。
(2)．农村低保：农村居民中共有2450万户、5087万人得到了最低生活保障。农村的平均低保标准为每人每月110元，月人均补助为62元。与2009年底的数字相比，农村低保对象的户数和人数有所增加，平均低保标准也有提升，但月人均补差却略有减少。
(3)．农村五保：农村五保对象共有531万户，554万人。其中，集中供养的是169万户，174万人；分散供养的是362万户，380万人。集中供养的月人均支出是190元，分散供养的年人均支出水平是1990元。五保供养的人数与2009年基本持平，但支出水平有所下降。
(4)．医疗救助：在城市中，共有176万人次享受了医疗救助；在农村，共有392万人次享受了医疗救助。医疗救助制度还资助 831万城市贫困人口参加了城市居民基本医疗保险，资助了2586万农村贫困人口参加了新型农村合作医疗。与2009年相比，享受医疗救助的城市贫困人口增加不少，而农村贫困人口则减少很多，受资助参加城市居民医保和新农合的人数基本持平。
2．中国社会救助制度实施的特点
中国社会救助制度的实施，进年来来表现出如下的特点：
(1)．城乡低保对象人数发展平稳，增长趋缓。如果绘出最近10年的发展轨迹，可以看到：城市低保在2001年和2002年，救助对象人数急剧上升，而到2003年以后，则基本上保持在2200—2400万人之间。农村低保在2004年到2007年之间翻了三番，但到2008年以后增长势头明显减缓，最后保持在4000—5000万人上下。
表1：2001—2010年城乡低保人数变化状况（略）
(2)．城乡低保发展平稳的关键是中央财政支持力度加大。据《2009年民政事业发展统计公报》提供的数字：在2009年的城市低保资金482亿元中，中央财政补助资金为359亿元（其中包括“春节一次性生活补贴”34亿元），中央“补助”占全部支出的74%。在2009年的农村低保资金345亿元中，中央财政的补助资金为255亿元（其中包括“春节一次性生活补贴”40亿元），中央“补助”同样占到农村低保资金的74%。从这个意义上说，中央“补助”的增长是城乡低保资金得以增长的必要条件。
表2：城乡低保总支出与中央财政补助情况（略）
(3)．低保总支出的增加是因为低保标准不断提高。2009年，城市低保的平均标准为每人每月228元，较2008年的205元提高了11%；月人均实际补助为165元，较2008年底的144元提高了15%。农村低保平均标准为每人每年1210元，较2008年的988元提高了22%；农村低保对象月人均实际补助为64元，较2008年底的50元提高了28%。
表3：2009年城市低保的平均标准（略）
二．城乡社会救助制度存在的问题
随着城乡社会救助制度的发展已经进入稳定期，这项工作对于保障和改善民生、构建社会主义和谐社会，发挥了重要作用。但是，从目前的情况看，城乡社会救助在发展中也存在不少问题。最主要的有以下4个方面：
(1)．物价上涨冲击低保家庭
物价上涨对低保家庭冲击极大。2009年以来，物价上涨已经成为公众反响最大的社会问题之一，CPI牵动着每一个升斗小民的心。按国家统计局的报告，2010年10月 CPI同比上涨4.4%，环比涨幅达到0.7%。从分类别看，多数商品的价格出现上涨局面。其中最主要的是食品（1.1%）、衣着（1.0%）、和居住（0.9%）。
但据农业部提供的数字， 2010年10月我国食用农产品价格预计同比涨10%，而且是粮食、肉、蛋、糖、水产品等价格一起上涨；其中，蔬菜价格上涨31%，水果上涨17.7%……但是，中国社科院的专家的报告支出，中国的CPI“大约被低估了7%。”
从某种意义上说，低保家庭的消费能力乃至生活方式是被政府“规定”了的。譬如城市居民最低生活保障标准是“按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。”农村最低生活保障标准则是“ 按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定”。所以，无论城乡，现在涨幅较大的几类商品，恰恰都是低保家庭须臾不可或缺的最起码的生活必需品。低保制度的另一个特点，就是标准的调整总是滞后于物价上涨。因为物价上涨之后，要等政府反应过来，才会采取措施。所以，凡物价上涨，尤其是生活必需品价格的上涨，首当其冲、深受其害的一定是城乡低保家庭。
(2)．低保标准偏低亟待调整
除了物价上涨的原因之外，影响低保家庭生活的诸多因素中，低保标准偏低也是一个一直未能得到解决的问题。如果拿城乡低保标准与城乡人均收入来比较，可以发现两个问题：其一，标准偏低，城市低保最高的年份是2003年的21%，农村低保是2009年的24%；其二，城市低保的标准实际上在以1%的速度滑坡，从2003年到2007年下降了5个百分点。2007—2009年虽然止住下跌的趋势，但已经是低得不能再低的16%了。
表5：城市低保标准占城市人均收入的比重（略）
按国际标准，欧盟国家的社会救助标准一般是50—60%，美国在很长一段时间内保持在33%，中国的城市低保标准只有美国的一半，欧盟的三分之一，可能太低了。农村低保标准所占比重看起来似乎还可以（至少是与城市低保相比是如此），但要拿来与发达国家的标准比较，可能并没有意义。
总而言之，重新调整中国的城乡低保标准已经迫在眉睫。
(3)．地方财政负责筹资是个悖论
从前面罗列的数据（表2）和所作的分析看，城市低保资金的支出现状，明显是中央财政的“补助”占了大头。但是，这样的做法与《城市居民最低生活保障条例》中的说法：“县级以上地方各级人民政府民政部门具体负责本行政区域内城市居民最低生活保障的管理工作；财政部门按照规定落实城市居民最低生活保障资金”，“城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目”，是不一致甚至是相违背的。
农村低保也延续了以上的“传统”，而且在相关文件中说得更直白：“建立农村最低生活保障制度，实行地方人民政府负责制，按属地进行管理。”“农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。”
相关法规中的说法，其实是一个悖论，因为越是经济不发达的地区，财政收入越少，而贫困人口越多，这是一个显而易见的常识。如果城乡低保要地方政府负主要责任，地方财政负责筹资，那对很多地方，尤其是贫困地区而言，都会是“少米之炊”或“无米之炊”。实际上，城乡低保的实践已经证明，中央财政是低保制度的财政上的主要支柱。延续这种法律法规与行政行为不一致的现象恐怕是不明智。
(4)．“应保尽保”的说法并不科学
一直以来，“应保尽保”似乎已经成为城乡低保工作的主要目标之一，甚至在某些时候还成为诸多任务中的重中之重。但是，严格说来，这样的提法并不科学。
因为社会救助是一个国家的公民的基本权利，但这种权利是通过普遍授权而不是通过普遍补贴实现的。如果一个居民家庭因为各种原因收入中断甚至断绝而感觉生活困难，他们就可以向政府申请救助。但是，另一方面，如果他们自己出于种种原因不提出申请，这也是他们的权利。一般来说，考虑到申请的时间成本和机会成本，家庭人均收入与低保标准距离不大的家庭可能不会申请救助，这种被称为“不利用”的情况世界各国都有。有研究表明，如果有20%的贫困家庭“不利用”，仍属正常。
所以，应该理智地看到，社会救助或低保制度并不是一项政府捧着钱，到处找“穷人”发放的制度。社会工作中“助人自助”和“案主自决”的原则在这里显得很重要。这就涉及社会救助工作专业化的问题了。
三．完善城乡社会救助制度的政策建议
针对以上提出的问题，从社会政策的理念、理论和实践经验出发提出几条建议：
1．争取早日“全覆盖”
在中共中央对“十二五”规划建议中再次提出城乡社会救助的“全覆盖”，应该指的是这项“公民权利”的全覆盖。如前所述，低保制度是通过普遍授权的方式来保障公民的基本权利的。因此，从操作层面上考虑，这种“全覆盖”应该包括两个方面，其一，是否还有某些社会群体没有被覆盖？其二，是否还有某种贫困状况没有被覆盖。
对于第一个问题，回答是肯定的，譬如，重度残疾人群体、超生子女家庭、重病人家庭、遭遇失业或其他风险生活无着的流动人口或农民工群体，等等。对于第二个问题，回答也是肯定的，譬如，家庭困难的大学毕业生的求职费用、失业人员的求职或谋职的费用、遭遇天灾人祸的居民家庭的生活费用，等等，也没有相应的法律法规。
以上谈及的社会救助权利的“全覆盖”，可以通过制定社会救助法和社会救助专业化来解决。当然，当务之急还是解决低保标准的适时调整的问题。
2．尽快出台《社会救助法》
中国的社会保障制度的建立和完善，虽然已经经过了十多年的努力，但其整体框架，是在2007年十七大以后才清晰起来的，这就是，社会保障制度的“基础”部分是社会福利、社会保险和社会救助，“重点”是基本养老保险、基本医疗保险和城乡低保制度。究其原委，因为这三者都属于国家和政府的不可推卸的责任，所以被列为“基础”和“重点”。但是，十七大报告中有关社会保障制度的论述，可能在中国社会中，甚至在中国政府有关部门中也还没有达成完全的共识。这种认识上的分歧，加上潜在的利益，使《社会救助法》的制定复杂化。而一部较为成功的《社会救助法》，应该是根据十七大已经理清了社会保障制度框架，对这部法律应该去调整的政府和公民之间的权利和义务关系作出规范。
《社会救助法》所要规范和调整的法律关系就是政府对公民的社会救助责任和公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下从国家和社会获得社会救助的权利。这在《宪法》中已有明确规定，是《社会救助法》的立法之本。但是，现性的相关法规和正在制定的《社会救助法》似乎总在回避这一点。不明确政府的责任和公民的权利，《社会救助法》就就没有根基。
“社会救助”被冠以“社会（Social）”的根本原因是强调其是一项公民的社会权利，从立法的角度看就是一部社会法。但在国内，常常把“社会”与“非政府”等同起来，一见到“社会”二字就要把民间的互助互济“纳入”进来（若是，社会保险又该如何解释）。时至今日，我们应该将民间行为从社会救助中划分出去，明确社会救助就是国家和政府不可推托的责任，而民间互助互济的社会行动应该由“慈善事业法”去调整和规范。
3．社会救助专业化势在必行
如前所述，城乡社会救助工作近年来已经进入了一个平稳发展的时期。在这个时期，进一步完善、规范城乡低保和社会救助的制度安排，将成为工作的重点。其中很重要的一点就是城乡低保和社会救助走向专业化，社会工作的介入也就成为其题中应有之义。
中国城乡低保制度的工作框架，是依靠400万居委会和村委会的社区干部支撑起来的。随着社会经济的形势不断发展变化，如今再以社区干部“业余地”去做社会救助，就现出其短处来了。社区干部的特点在于与社区居民的“零距离”，但这也可能导致“优亲厚友”。基层也流传着不少社区干部因坚持原则，生命财产受到威胁的故事。从某种意义上说：社会救助工作是政府工作，申请低保应该向政府机关申请，而不应该向群众自治组织申请。所以，作为一项基本公共服务，可以在乡镇街道一级建立专门的办事机构，由专业社会工作者来承担对低保户的个案管理，而社区居委会则是扮演“协查”的角色。
党的十六届六中全会提出，要“建设宏大的社会工作人才队伍”。这意味着，在社会领域，我们的工作也要走上专业化的道路。社会工作，作为一门现代应用社会科学学科，讲究的是科学助人、理性助人。社工对社会救助的介入，必将使这项工作更上一层楼。
4．建立长期有效的低保标准调整机制
目前民政部和很多地方的民政厅局都已经在尝试建立长期有效的低保标准调整机制，如上海、北京和广州都已经有成功的经验。但是，在进行这项工作时，可能有几个问题需要注意：
(1)．城市居民最低生活保障标准的确定最终是一项政治上的决策，与用“科学方法”计算得出的最低生活需求（国际上一般称为“贫困线”）并不是一回事。通过使用某种方法计算得到的“最低生活需求”（有时也称“法定贫困线”）是一项客观指标，是调整低保标准的最主要的依据，但不是惟一的影响因素。
(2)．提高低保标准，不仅意味着现在的低保对象的生活水准得到提高，同时还意味着低保范围的扩大。原来家庭平均收入超过低保标准的“边缘户”，现在有可能合乎标准须被纳入低保的范围。目前可能被纳入低保范围的边缘户人数众多并且大多是具有劳动能力的。如果忽视这个影响因素，加上低保制度的“含金量”不断增加，会给制度的实施带来困扰。
就城市低保制度本身的目标而言，它不仅要保障低保对象的最低生活水准，而且还要起到鼓励低保对象工作积极性的作用，起码不要成为阻碍低保对象参加社会劳动的负面因素。如果低保保准太高，譬如最低工资乘以2（一对夫妇）小于或等于低保标准乘以3（三口之家）的话，这样的标准就是不合适的。因为这就意味着出去工作比不工作光拿低保的收入还少或一样多。