中国区域规划的历程大致经历了以下三个阶段：

　　1.1 自苏联引进的区域规划（1956-1960）

　　中国最早的区域规划是“一五”期间从苏联引进的，是在联合选厂的基础上发展起来的。为了更好地安排大批苏联援建的工业项目，在1956年国务院《关于加强新工业区和新工业城市建设工作几个问题的决定》中提出要搞区域规划。接着由国家建委公布了《区域规划编制和审批暂行办法（草案）》，曾在茂名、个旧、兰州、包头等地进行了区域规划，主要由建筑和工程技术的专业力量承担。

　　1958年开始“大跃进”后，各地大办钢铁，大办地方中小企业，以工业和城镇布局为主要内容的区域规划开始在不少省区和地区展开，部分经济地理专业力量也开始积极投入区域规划研究领域。但时间不长，1960年即因“大跃进”失败而告终。在区域规划长期中断后，从事区域规划研究的经济地理界就转向了区域生产力布局的综合调查研究。

　　1.2 自西欧和日本引进的国土规划（1981-1995）

　　改革开放后，有中央领导人出访西欧回来，对西欧国家重视国土整治工作甚为赞赏。1991年由中共中央书记处作出了关于“搞好我国的国土整治”的决定，引起当时国家建委领导的高度重视，举办了由各省市建委领导和有关部门领导参加的国土整治研究班，请各方面的专家做报告，共同探讨国土整治工作的性质和任务。当时对国土和国土整治的概念存在不同的理解。有的把国土只看成是资源，或等同于土地，把国土整治狭义地理解为治山、治水。笔者主张国土是指国家主权管辖范围的地域空间，国土既是资源也是环境，搞好国土整治，就是要对国土空间的开发利用治理和保护加强综合协调和规划管理，要把经济发展与人口、资源、环境在地域空间的综合协调作为国土规划的中心任务，并提出国土规划可分为全国和地区的不同层次，地区性国土规划也就是区域规划。当时的国家建委领导人基本上吸纳了这个意见，1981年成立了国土局，1982年国家建委与国家计委合并后，国土局也转到了国家计委。1982-1984年在京津唐、湖北宜昌等10多个地区开展了地区性国土规划的试点。1985-1987年参照日本的经验，编制了《全国国土总体规划纲要》。与此同时，在许多省区都开展了全省和地市一级的国土规划，一直延续到1991年，在全国范围出现了国土规划的高潮。

　　其后由于领导人的变动和机构的调整，使国土规划工作开始走下坡路，直至一度销声匿迹。在传统的计划经济体制下，国家计委的多数领导人只重视发展规划，对国土空间规划的重要性缺乏认识，致使国土规划始终未能建立相应的法规作依托。《全国国土总体规划纲要》未经国务院审批，即以国家计委内部文件形式下发参照执行，使其难以发挥应有的作用。各地上报国家计委的大量国土规划成果也多被束之高阁。1991年国土规划司与地区经济司合并为国土地区司后，逐步转向以地区经济发展规划为重点，至1996年国土规划工作已完全停顿。1998年国家机构调整，国家计委改为发展改革委员会，国土地区司改为地区发展司，将国土规划职能划给新设立的国土资源部后，因遇困难而多年未能启动。正是由于以上这些人为因素，使我国很有生气的国土规划工作中途夭折。

　　尽管当时的国土规划尚属计划经济体制下的产物，在内容和方法上还存在不少问题，但《全国国土总体规划纲要》对全国东、中、西三大经济地带的划分，将沿海和沿长江作为一级开发轴线，把沿海的长三角、珠三角、京津唐、辽中南、山东半岛、闽东南，以及长江中游的武汉周围和上游的重庆至宜昌一带均列为综合开发的重点地区，至今仍具有现实意义。在京津唐国土规划研究中所提出的将工业和城市的发展向滨海推进的战略，也是符合客观规律的。天津市重点开发滨海新区就是那时提出来的。对北京曾建议严格控制作为首都重要污染源的首钢等重化工业的扩建，将其转移到唐山滨海去发展。但当时未被北京市和首钢采纳，直至近年才决定将首钢搬迁至唐山曹妃甸深水港区，延误了约20年，使首钢石景山厂区的钢铁生产规模由150万吨扩大到800多万吨，为此需付出巨大的代价。这也说明不能忽视国土、区域规划的作用。

　　1.3 国内主创的城镇体系规划（1996—）

　　中国的城市规划自建国以来长期由建设部门负责组织，主要由建筑与工程院校培养的规划技术力量承担，改革开放后开始有大批地理专业力量参加。进行城市规划不能就城市论城市，需要从较大的区域范围分析该城市在不同层次区域城镇体系中的地位和作用，城市的定位离不开区域，这几乎已成为全国城市规划界的共识。所以城市规划界一直很支持区域规划，在缺乏以区域规划为依据的情况下，就要求先编制城镇体系规划。1989年全国人大常委会通过的《中华人民共和国城市规划法》正式将城镇体系规划纳入编制城市规划不可缺少的重要环节。当然，这种主要为城市规划服务的城镇体系规划，只具有陪衬性质，其规划内容往往缺乏深度和精度。在国外有城镇体系研究，却很少听说有城镇体系规划，编制城镇体系规划也可以算是我国主创。

　　在全国普遍开展国土、区域规划的高潮时期，建设部城市规划司同时也受国家计委的领导，由建设部门负责编制的城镇体系规划成为国土和区域规划的重要组成部分。当时城镇体系规划的主要内容，是在分析预测区域城镇化发展速度与水平的基础上，着重规划论证城镇体系的规模结构、职能结构与空间结构的演变趋向，以及与空间结构密切相关的基础设施建设布局（被称为“三结构、一基础”），为体系内各城市的发展进行定位。

　　国土与区域规划停顿后，由建设部门组织推动的省域城镇体系规划开始向区域规划方向发展。在原有规划内容基础上，增加了社会经济发展战略，城镇体系发展与生态环境相互协调，划分不同类型的开发区和保护区以加强分区空间管治功能等内容。1990年代中期以来，几乎在全国各省都开展了具有上述区域规划性质的城镇体系规划。至于后来在城镇体系规划基础上进一步深化的城市群规划，更属于以城市为主的区域规划类型。所以，继国土规划以后由建设部门开展的城镇体系规划和城市群规划，也可以看成是区域规划在中国的演变或历史延续。

　　2 对规划空间的争夺

　　当前在我国存在着对规划空间的竞相争夺现象，其形成有以下国情背景。

　　我国的计划经济体制正在向市场经济体制转型，但在城市发展和建设中的资源配置至今仍主要由政府在操纵。土地使用权的有偿转让虽已进入市场，但在土地征用和出让过程中政府仍起着主导作用。有些城市政府为了招商引资，以低地价征用农民土地后，再以低于成本价的土地出让给外资企业，导致土地价格的严重扭曲，从而使区位条件和级差地租相差悬殊的沿海城市与内地城市之间、发达地区城市与不发达地区城市之间，完全处于不平等的竞争地位。城市建设所需投资主要靠银行贷款，除以城市政府的财政收入作担保外，还以城市政府所掌管的建设用地作担保。城市政府通过土地的经营也可为城市建设提供部分资金。所以土地已成为当前政府经营城市和发展城市的重要资产，城市政府总是想尽量多征用一些农村土地作为城市建设用地，以扩大归政府掌管的国有土地资产。无可否认，自改革开放以来我国的城市建设和基础设施建设取得了举世瞩目的成就，其原因可能是多方面的，其中廉价征用农村集体所有土地和廉价雇用农村大量富余劳动力从事建设亦为重要因素。

　　在经历了东南亚金融危机以后，为改变我国以往城镇化长期滞后于工业化而影响国内市场需求增长不旺的局面，在“十五”规划中首次提出了“积极推进城镇化的战略”，极大地调动了各级政府对发展城市的积极性。但有不少地方政府不是将工作重点放在如何增加城镇的就业岗位，为吸纳更多的农民进城就业积极创造条件，而是热衷于扩大城市规模，扩展城市发展空间。不少地区提出城镇化发展的高指标，不少城市提出要把城市做大做强的口号，都是为了急于扩大城市发展的用地空间。

　　由于宝贵耕地被大量占用的情况日趋严重，我国对耕地保护的政策和管理也越来越严格。现今要想将农用地转为建设用地，一般都要求先有科学合理的空间规划作依据，因而编制各种类型的空间规划已受到各级政府的普遍重视。随着市场经济的发育，资金来源的多元化，国有企业的股份制改造，民营企业比重的提高，企业自主经营权的增大，使国民经济与社会发展规划一般多转向指导性，主管发展规划部门对投资和建设项目的审批权已明显弱化，空间规划已成为政府进行宏观调控的重要手段。过去只重视发展规划不重视空间规划的部门也开始将空间规划列为今后的规划重点。加以在与编制空间规划相关的部门之间尚缺乏明确的职责分工，从而引发了对规划空间的争夺。尤其是在区域规划方面，建设部、国土部和发改委三大系统现都在同时开展类似性的规划。

　　2.1 建设部系统

　　有许多城市为了扩大城市规模和扩展城市发展空间，要求对原有的城市总体规划进行修编，以扩大城市的规划区范围；或委托规划研究设计单位研订城市空间发展战略，为扩大城市的规划空间创造条件。有些城市通过行政区划的调整，将原属市代管的某些市县划为市辖区，名正言顺地扩大城市发展的规划区范围（如广州、杭州等），有些城市将市辖区规划与市域规划结合在一起统称城市规划。总之，上述这些主要由城市建设部门负责的在原有城市总体规划基础上向外成几倍地扩展空间的规划，应属城市型的区域规划。此类规划一般都是在以城市政府为甲方以规划研究设计机构为乙方的承包关系下进行的，肯定需要较多地体现城市政府的主要意图，而这不能不在一定程度上影响到规划的科学性和合理性。

　　由于各城市都想尽快地发展自己，在城市之间的分工协作、基础设施建设、资源开发利用和环境保护等方面往往存在着不少矛盾，需要在较大区域范围内进行城市间的整合协调。为此有不少省市由建设部门组织跨行政区的城市群规划（如珠三角城市群、山东半岛城市群等）或都市圈规划（如南京都市圈、徐州都市圈等）。这类规划不仅要协调城市之间的关系，还要协调城乡之间、地区之间、经济社会发展与人口、资源、环境之间的各种空间关系，具有较全面的区域规划性质，然而建设部门总是尽量避免用“区域规划”的名称。为了适应城市规划向实质性区域规划发展的形势，正在争取以《城乡规划法》替代《城市规划法》。

　　2.2 国土资源部系统

　　任何空间规划最终都要落实到土地。国土部门运用《土地管理法》所赋予的土地管理权，首先将重点放在编制土地利用规划上，要求将城乡建设的用地规划服从于土地利用规划。第一轮的全国不同层次的土地利用规划，主要突出保护基本农田，要求在扩大建设用地的同时保持耕地的动态平衡，对建设用地的控制指标有些不切实际，使各地的规划指标很快就被突破。正在进行的新一轮土地利用规划的修编，增加了国民经济和社会各项建设对土地需求的预测，本着节约用地、集约用地的原则，进行土地供需的动态平衡，对农林牧、工矿、城乡建设、交通水利等基础设施和生态保护用地进行统筹安排，同时还增加了因地制宜进行分区管治的内容，使其向区域规划进一步靠拢。

　　在国务院将国土规划的职能划给国土资源部后，因该部的工作重点是管好土地、矿产、地下水和海洋地质等国土资源，专业性较强，要承担以国土空间开发、利用、治理、保护的综合协调为中心任务的国土规划，感到工作难度较大，且在本系统内也缺乏这方面的规划技术力量，所以迟迟多年没有开展此项工作。直到新世纪开始出现部门间争夺区域性规划空间的苗头后，国土部门才意识到，再不抓国土规划将无法向国务院交代。所以从2002年开始，先选择深圳和天津二市开展市域国土规划的试点。因当时这两个市的城市规划和国土管理机构正好合在一起组成规划国土局，可调用城市规划的技术力量参与国土规划，而且以国土规划作为对城市总体规划的某种补充，可避免二者的完全重复。接着又选择广东和辽宁二省开展省域国土规划的试点工作，并开始着手新一轮全国国土规划的前期研究，地理界也已为此投入不少力量。