加强职业技能培训 构建农转工生活保障的长效机制
——以北京市部分区县的情况为例
董晓宇
农转工是我国在计划经济体制下建立的安置因建设征地而失去土地的农民进城工作的一种制度。近年来，随着我国城市化推进步伐的加快，全国城市建设征地范围和数量急剧扩大，形成大量的失地农民。以北京市为例，2000年以前，北京市每年建设用地在1000—1500公顷，2000年以后，每年增加到5000公顷左右。自1993年以来，北京市失地农民累计达33万。失地农民中的部分人员在国家的相关安置政策下实现了由“农民”向城市“产业工人”的转变。但新时期的农转工[1]在就业安置、岗位分配、社会保障等方面出现了不同的特点。近期笔者在对北京朝阳区一家农转工安置企业的调研中发现，农转工缺少必要的专业技能是限制其就业能力的主要原因，安置企业由于农转工综合素质难以适应企业发展的需要，人力资源的瓶颈问题非常突出。由于农转工就业能力弱，工资收入水平偏低直接影响到生活水平的提高，再加上农转工社会保障体系的不完善，农转工的基本生活缺乏持久的保障。因此，构建农转工生活保障的长效机制，首先要在加强农转工的职业技能培训、提高其就业能力方面寻求突破。
一、农转工的就业和社会保障情况
就业是民生之本，是改善人民生活的重要途径；社会保障是民安所在，是社会的“安全网”。据统计，截止到2001年底，北京近郊因土地被征用而造成的“农转非”人员共计20.5万人，其中劳动年龄人口11.4万人，获得就业安置的为5.3万人，仅占46.49%。由于农转工人员的文化素质和非农专业技能比较低，一般均安置在绿化、环卫、保安等岗位上。截止到2004年4月底，朝阳区来广营乡已就业的4693人中，从事绿化的有1037人，从事卫生保洁的有427人，从事治安联防的有355人，三者合计1819人，占全部就业人员近四成。丰台区卢沟桥乡太平桥村就业人员1300人，其中仅卫生保洁人员就有300余人，占全部就业人员的23%。[2]
农转工尽管工作落实了，但仍然要面对失业的威胁。上个世纪90年代中期以来，随着劳动力市场配置的进一步发展，企业为减少冗员而实行下岗分流，使得农转工人员首先受到冲击。丰台区卢沟桥乡太平桥村，1993年土地被征用时，实行招工安置的有3个队，1100余人，从目前了解的情况看，除少数安排在环卫、公交和房管部门的人员外，其他农转工人员90%以上都已下岗、失业。
截至“十五”末，北京市征地农转工人员基本纳入了城镇职工社会保障体系，并解决了5.8万名建设征地农转工自谋职业人员的社会保险历史遗留问题。目前，农转工的养老、医疗和失业等社会保险费由接收单位按照国家、市有关政策缴纳。这部分人只是在享受养老保险待遇计算缴费年限时会受到一些影响（政策规定，农转工人员的工龄或社会保险的缴费年限按其到安置单位报到之日起计算）。但农转工下岗、失业或被单位精减分流后，其社会保险缴费出现中断和如何“接续”，的问题。总体上，农转工人员的社会保障水平较其它城镇职工相比保障水平偏低，这与农转工人员缴费年限短、缴费基数低有直接的关系。
由于农转工人员所从事岗位的技能含量低，其工资收入多年来停留在较低的水平上，笔者所调查的这家企业农转工的月平均收入维持在1200—1300元之间。农转工人员失去土地以后，虽然住到楼房里，但城市的各项费用增加，实际收入达不到原来的水平，部分农转工因此而返贫。随着城市化建设进程的加快，无论是大城市还是中小城市，转工人员就业和社会保障问题较为普遍。妥善解决农转工的生存大计是社会稳定的基础。
在与转工人员的交谈中，他们也都希望把工作做好，企业能取得较大的发展。但这些良好的愿望背后也有他们难言的苦衷，过去从事农业生产时，依靠祖祖辈辈积累下来的经验和技能，可以说是从事农业生产的行家里手，因此在经营农业的时候得心应手，但转工以后，由于缺乏必要的知识和技能，只能从事简单的体力劳动，生活水准无法得到有质量地提升。
二、农转工就业弱势地位的原因分析
农转工在就业方面明显处于劣势地位，有其客观必然性。当前，在以“市场就业”为取向的劳动用工制度改革和以“知识经济”为基础的产业结构调整的社会发展背景下，对求职者的年龄、知识、技能和市场竞争意识要求较高。而农转工在这些方面恰恰是弱项，集中表现在以下几个个方面：
一是劳动力综合素质偏低。主要表现在年龄偏大，“4050”人员(即：女40周岁、男50周岁以上，在市场上无就业竞争优势人员)偏多；文化水平较低，大多是初中以下。调查显示，截止到2004年4月底，朝阳区来广营乡劳动年龄人口共计4943人，其中45岁以上的占24.7%，初中及以下文化程度的占78.5%；无技术人员占73.4%，持有上岗资格证书的不足1/3；就业观念陈旧，半数以上无求职愿望或求职愿望不强烈，指望政府养活；求职人员中出现不少工资低不去，离家远不去，工作累不去，工作不体面不去的现象。上述就业弱势，再加上农村就业信息服务渠道不畅等因素，严重制约了失地农民在就业市场上的竞争能力。
二是生活方式的影响。一方面，失地农民多处北京市集体经济和“瓦片经济”均较发达的城乡结合部，他们依靠房屋租赁收入和集体经济分红就能过上达到或接近“小康”水平的生活。这种相对优越的生活环境，致使部分农民在被征地后对于工作环境和工资待遇要求较高。另一方面，征用土地时，往往是“时间短、任务重、涉及广”，在此过程中，农民始终处于被动地位。这使为数不少的失地农民能够找到“理由”对政府和集体“等、靠、要”。
三是企业用人要求越来越高。随着信息化、工业化的到来，多数企业要求职工年纪轻、有文化、有技能、综合素质高、不怕苦、扎实肯干。面对市场竞争的加剧，农转工素质难以满足企业的要求，就业成功率较低。而大量外地务工人员的涌入，更加大了当地劳动力就业的困难。
四是因城市建设，征地辖区内企业逐渐减少，产业用地明显不足，大中型劳动密集型企业数量较少，一些现代型服务业又没有形成，安置劳动力的潜力不大。
三、强化职业技能培训，构建生活保障长效机制的建议
加强农转工的职业技能培训，是提高其就业能力的根本出路。就业是民生之本，也是安国之策。扩大就业，促进再就业，不仅是重大经济问题，也是重大的政治问题。要把劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的方针落实到探索建立劳动力就业长效机制的过程中，努力改善创业和就业环境，通过各种渠道开发就业岗位，努力拓宽就业渠道，采取多种形式宣传就业政策，转变劳动者的就业观念。
1、加强以文化素质和专业技能为主的就业培训，建立多层次、多形式的职业培训服务体系。
第一，加强对转工人员的综合素质培训，使转工人员都能具备一技之长。培训分为文化素质培训和专业技能培训两个方面：文化素质的培训要由财政负责拨付教育经费，在城乡结合部开办各类针对农民及进城务工人员的“文化夜校”，为农转工提供无偿的文化素质教育培训；在专业技能方面，要切忌“一刀切”的方式，要根据农民过去的工作经历和个人特长有针对性地培训，提倡“菜单式”的培训自选方式，由转工农民自主选择项目，实行掌握技能后再付费的办法，确实让农转工人员在接受培训后具备未来谋生的技能。
第二，对农转工的培训要有一定的过渡期，建立定期的后续再教育制度。对农转工不能简单培训后就推向市场，而是要设定一个转换过渡期，例如3-5年。在此期间内，没有落实到理想职业的农转工还可继续享受政府提供的免费培训。过渡期结束，政府可以实行收费培训。对农转工的后续再教育要制度化，在对各类技能操作上岗证的复审期间，有针对性地对其进行技能提高型的培训。
第三，发挥市场在教育培训资源配置中的基础作用，引导社会力量积极参与技能人才的培养工作，形成多层次、多形式的职业培训服务体系。立足于经济和产业结构调整的需要，从高端需求入手，依托企业和学校搭建公共实训和鉴定平台，建设相对固定的面向社会各类人员开展职业技能培训、职业技能鉴定的综合实训基地。
2、加强对农转工人员的就业指导，建立完善的就业服务网络。
第一，建立和充实失业人员资料库，搭建就业服务平台。为了准确细致地掌握劳动力就业状况，把握就业形势，要对农转工的就业状况进行全面调查。准确掌握就业的人数、构成、就业岗位、文化程度、技能、家庭收入、本人就业愿望等情况。并对已失业人员实行就业指导和重点帮扶，为其再就业提供全面的就业服务。在街道办事处、乡镇、社区建立劳动就业服务平台，负责辖区内劳动力动态管理、职业指导、信息搜集等，及时了解用人单位的用人信息并公布，形成较为完善的劳动力就业服务网络。
第二，拓宽就业培训渠道，优化自主创业的环境。要加快社区公共事业的发展，积极为农转工提供各类工作岗位，多形式，多方位、多层次安排就业。对有志于进行自主创业的农转工，要在小额贷款、工商注册登记、税收政策等方便提供优惠和帮助。
第三，举办各类招聘会，为农转工的合理流动创造条件。在掌握了劳动力状况、用人单位空岗信息的基础上，举办各类招聘会，积极为农转工就业创造条件。通过市场化的就业竞争渠道，促使失业人员更新就业观念，改变就业思路，增强紧迫感，为尽早实现再就业发挥积极作用。
3、以就业促保障，提高农转工的社会保障水平，建立起基本生活保障的长效机制。
第一，加快农转工社会保险制度建设，稳步提高社会保障水平。目前，农转工人员的保障面和保障水平是比较低的，要加大社会保险制度的建设，建立退休金定期增长机制，稳步提高保障水平。
第二，完善以基本生活保障为基础，专项救助相配套，应急救助、社会互助为补充的综合性、多层次的社会救助体系，切实保障困难人群的基本生活。促进社会福利、优抚、慈善等社会保障事业的发展，为农转工人员提供更加全面的社会保障。
第三，完善公共服务体系，加快农转工融入城市生活的速度。农转工进入城市生活后，要与城市居民享受同等的待遇，平等地享受政府提供的各种公共服务产品，消除一切歧视性政策，在医疗、卫生、教育等方面可对特殊困难人员提供更加优质的服务。通过城市公共服务体系的完善，将对转工农民的生活方式产生直接影响，促使其尽快融入城市生活。
参考文献：
1．唐钧，张时飞．京郊失地农民问题：解铃系铃看政策．经济参考报（理论版）[N]．2004年12月22日
[1]《北京市建设征地农转工人员安置办法》（北京市人民政府令１９９３年第１６号）第二条规定：农转工人员，是指因国家重点工程建设和国家机关、军事单位、城市企事业单位进行建设征用农村集体所有土地，被征地单位的土地被全部征用或者部分被征用后剩余的耕地按农业人口平均不足５分地，造成的农村多余劳动力，经市人民政府批准，由农业户口转为非农业户口）并符合转工条件的人员。
在实际安置工作中，农转工人员是指征地后转为非农业户口（城镇居民户口），且年龄在劳动年龄阶段（男16--59周岁、女16--49周岁）且身体健康的人员。其特点是：被征地农民直接由政府指定单位（多为征地单位）负责接收安置而成为城镇职工。
[2]参见中国社科院社会政策研究中心唐钧、张时飞的研究成果《城市化与失地农民的就业和社会保障——北京市朝阳区和丰台区个案研究》及《城市化进程中失地农民的就业与社会保障问题研究》。