英国实施低碳经济，实现可持续发展

陈柳钦

（天津社会科学院城市经济研究所，天津，300191）

两百年前，英国的烟囱冒出世界上最多的黑烟，在工业革命中傲视全球。一般认为环境和经济增长是不可兼得的，但是有研究表明英国政府在过去10年间实现了200年来最长的经济增长期。经济增长了28%，但温室气体排放却减少了8%。这是工业革命以来英国第一次打破了经济增长和排放污染之间的联系。实践证明了经济增长和减排是可以同时实现的。所以，低碳经济不应简单地被理解为节能减排，而应是一种含义更广泛的思维和行动模式。英国作为第一次工业革命的先驱，进入新世纪之后，又成为全球低碳经济的积极倡导者和先行者。

为了实现《京都议定书》规定的减排目标，英国政府在其“气候变化计划”中，提出了一项实质性政策手段，即气候变化税。其实质是一种“能源使用税”，计税依据是使用的煤炭、天然气和电能的数量，使用石油产品、热电联产和可再生能源均可减免税收。该税征收目的主要是提高能源效率和促进节能投资，并非是为了扩大税源，筹措财政资金。其税率按电当量计算，气态燃料为0.15p/kwh（p为英便士，1便士约为0.15元人民币），燃煤1.17p/kg（相当0.15p/kwh），液化石油0.96p/kg（相当0.07p/kwh）、电力0.43p/kwh。自2001年4月1日开始向工业、商业及公共部门（住宅及交通部门、居民除外）征收。

全球大部分政府已经对全球温暖化是整个世界面临的最大挑战之一这一问题达成了共识。世界经济在经历了工业化、信息化之后，正在走向低碳化。作为第一次工业革命的先驱和资源并不丰富的岛国，英国充分意识到了能源安全和气候变化的威胁，它正从自给自足的能源供应走向主要依靠进口的时代，按目前的消费模式，预计2020年英国80%的能源都必须进口。同时，气候变化的影响已经迫在眉睫。为减少白色污染，同时降低塑料的制造、使用、回收和降解过程中产生的大量资源浪费及减少有毒气体的排放，英国政府从2003年开始每年拨款1亿英镑专项支持塑料回收计划，以实现变废为宝、节约资源，发展低碳的目的。2003年，英国政府就发布能源白皮书《我们能源的未来：创建低碳经济》，首次以政府文件的形式正式提出“低碳经济”概念。浅层次的理解“低碳经济”是为了减少温室气体（GHG）排放，但实质是能源消费方式、经济发展方式和人类生活方式的一次全新变革，是从化石燃料为特征的工业文明转向生态经济文明的又一次巨大进步。它代表了继工业革命、信息革命后，第五波改变世界经济的浪潮—“低碳经济”—正逐步兴起。英国《我们能源的未来：创建低碳经济》白皮书不仅着力于解决其国内的减排和替代转型问题，而且积极推动世界范围的低碳经济，从低碳技术研发推广、政策法规建设到国民认知姿态等诸多方面，都处在领先位置。白皮书从英国对进口能源高度依赖和作为京都议定书缔约国有义务降低温室气体排放的实际需要出发，着眼于降低对化石能源依赖和控制温室气体排放，提出了英国将实现低碳经济作为英国能源战略的首要目标，具体包括：（1）到 2050 年将英国 CO₂ 的排放量消减 60%，并于2020 年取得实质性的进展 (在 2007年3月发布的《气候变化法案》中，2020 年的目标被确定为 26%～32%；（2) 保持能源供应的稳定性和可靠性；（3)促进国内外竞争性市场的形成，协助提高可持续的经济增长率并提高劳动生产率；（4 ）确保每个家庭以合理的价格获得充分的能源服务。在能源白皮书中，英国政府明确宣布到2050年从根本上把英国变成一个低碳经济国家，不仅要通过发展、应用和输出低碳技术创造新的商机和就业机会，而且要在支持世界各国向低碳经济转型发展方面成为欧洲乃至世界的先导。

2005年英国率先建立了3500万英镑小型示范基金，制定了《减碳技术战略》，在2007年预算中宣布将支持建立第一个二氧化碳捕捉与封存技术（Carbon Capture and Storage ，CCS）的大规模示范项目。2007年5月发布的《能源白皮书》更是确定了计划的细节，宣布开展一项竞赛。英国政府为这场CCS竞赛计划设定的目标是2014年实现大约90%的捕获和埋存比例。根据该计划，英国政府对CCS示范项目的成本资助可以达到100%（不包括电厂建设成本）。英国政府在继2003年能源白皮书之后，2006年10月30日，受英国政府委托，前世界银行首席经济学家、现任英国政府经济顾问尼古拉斯—斯特恩爵士(Nicholas Stem)领导编写了《气候变化的经济学：斯特恩报告》(简称斯特恩报告)，对全球变暖的经济影响做了定量评估。《斯特恩报告》认为，气候变化的经济代价堪比一场世界大战的经济损失。应对这场挑战，目前技术上是可行的，在经济负担上也比较合理。行动越及时，花费越少。如果现在全球以每年GDP 1%的投入，即可避免将来每年GDP5%～20%的损失。《斯特恩报告》呼吁全球向低碳经济转型。《斯特恩报告》提出，2050 年世界经济的规模比今天要大3—4倍， 但是排放要比今天降低1／4的水平， 所以就需要进行建立在低碳经济基础上的新的工业革命。低碳行业、低碳经济、低碳工业、低碳城市需要有新的可持续发展。任何应对气候变化的政策需要有两个关键的要素，第一需要确立碳的定价机制；第二需要有技术政策和创新。主要措施有：提高能源效率；对电力等能源部门“去碳”；建立强有力的价格机制，如对碳排放征税和进行碳排放交易；以及全球联合对去碳高新技术进行研发和部署等。

2007年，英国成立了气候变化办公室（OCC），负责制定气候和能源策略，并处理跨部门的策略协调问题。2007年3月，英国通过《气候变化草案》，这是世界上第一个关于气候变化的立法，主要内容包括：碳财政预算提供目标管理，建立气候变化委员会，为英国2050年达到温室气体减排量60％的法定目标出谋划策，给政府在排放交易方面提供更大的权力等。2007年出台的英国建筑能源法规要求定出非常强制性的日程表，要求英国2013年以后所有公共支出的项目、住房必须达到零能耗，这归结起来叫第六级标准，任何私人的建筑都必须在2020年后达到零能耗。

2008年2月24日英国首相布莱尔发表了题为《英国政府未来的能源——创建一个低碳经济体》的白皮书。宣布了到2050年英国能源发展的总体目标：从根本上把英国变成一个低碳经济的国家；着力于发展、应用和输出先进技术，创造新的商机和就业机会；同时在支持世界各国经济朝着有益环境、可持续的、可靠的和有竞争性的能源市场发展方面英国将成为欧洲，乃至世界的先导。

2008年5月，英首相布朗指出，低碳技术是继蒸汽机、内燃机和微处理器之后第四次技术革命，英国希望能够率先在碳捕集和封存技术上成为全球商业化规模示范的国家之一，英国也希望在近海风电装机容量方面占据世界领先地位。

为了应对气候变化带来的挑战、促进低碳经济转型，英国于2008年10月份成立了能源和气候变化部（DECC）。该部整合了原来由商业、企业及管制改革部（BERR）负责的能源策略制定职能，以及由环境、食品和农业事务部（DEFRA）负责的气候变化应对策略制定职能。该部的主要任务就是引领整个英国向低碳经济转换，另外还负责国家能源安全以及确保能源使用的高效和经济性。DECC成立后，气候变化办公室（OCC）被并入了DECC，仍然承担着跨部门协调的角色。DECC在引领英国转向低碳经济的过程中扮演着重要的领导角色。DECC的具体工作目标有：推进全球合作，防止气候发生危险变化；减少英国的温室气体排放；确保英国能源供应安全；促进国家能源和气候策略实施过程中的公平竞争；确保英国在低碳经济转型过程中抓住机遇、获得利益；高效、安全地行使能源管理职责；促进政府部门改革，加强部门间合作，提高服务工作效率。

2008年11月26日，英国议会通过了《气候变化法案》，使英国成为世界上第一个为减少温室气体排放、适应气候变化而建立具有法律约束性长期框架的国家，并成立了相应的能源和气候变化部。按照该法律，英国政府必须致力于发展低碳经济，到2050年达到减排80%的目标。

2008年年12月1日，根据英国《气候变化法》创建的英国气候变化委员会正式成为法定委员会，负责就英国的碳预算水平、实现碳预算的政策措施等向政府提供独立的咨询和建议。委员会于当天提交了其第一份相关报告——《创建低碳经济——英国温室气体减排路线图》。报告详细阐述了英国2050年的温室气体减排目标以及实现目标的原则、方式和路径，提出了一个涵盖2008－2022年三个五年期碳预算的未来减排路线图，并分析了其可能给英国带来的广泛的经济和社会影响。 通过一系列可能的全球减排情景分析，报告认为，如果要将气候变化所带来的风险控制在可接受的水平，2050年全球温室气体排放必须在目前的水平上至少减少50%，而英国届时对此的合理贡献应该是在1990年的水平上减排80%。根据英国《气候变化法》的要求，为了实现80%的减排目标，报告就前三个阶段（2008-2012年、2013-2017年和2018-2022年）的碳预算提出了建议。减排路线图采取了2套方案，并与哥本哈根会议的结果紧密相关：一是如果哥本哈根会议能够达成全球减排协议，英国则采取“倾向性碳预算”——到2020年实现在1990年的基础上减排42%； 二是如达不成全球减排协议，则采取“过渡性碳预算”——到2020年实现在1990年的基础上减排34%。

2009年第一季度，英国相继推出3项重大低碳战略。2009年3月英国商业、企业和管制改革部（BERR）委托独立研究机构 Innovas Solutions 出台《低碳和环境产业报告》，对全球低碳和环境产业进行了全面翔实的分析。报告认为，即将来临的绿色产业革命将会涉猎全球各个领域，将对低碳科技、产品和服务产生大量需求。以《低碳和环境产业报告》等研究报告为依据，2009年3月6日，英国商业、企业和管制改革部提出《低碳产业战略远景》。《低碳产业战略远景》指出，全球势必要转向低碳经济，低碳不仅能推动经济新一轮的增长，有助于走出目前的经济衰退，而且也是英国产业未来发展的关键所在。英国可以从以下4个方面采取措施，确保在全球向低碳经济转变中充分受益：一是提高能源效率，减少商业、消费者以及公共服务成本；二是打造英国可再生能源，核能、碳捕获和储存技术（CCS）、智能输电等未来低碳的基础设施；三是打造英国成为全球低碳汽车开发和生产的领先者；四是通过提供人力资本，基础设施，政府采购，研发与示范以及政策部署，使英国成为发展低碳的世界商业中心。

2009年4月，布朗政府宣布将“碳预算”纳入政府预算框架，使之应用于经济社会各方面，并在与低碳经济相关的产业上追加了104亿英镑的投资，英国也因此成为世界上第一个公布“碳预算”的国家。财政大臣阿利斯泰尔·达林在公布财政预算的同时，也宣布了具有法律约束力的碳预算。而要完成这项特殊的预算，低碳的绿色能源推广是重要一环。根据计划，到2020年可再生能源在能源供应中要占15%，其中30%的电力来自可再生能源，相应温室气体排放要降低20%，石油需求降低7%。新能源推广是完成任务的关键，而风能利用是英国新能源利用中的一大重点。英国还推行“政府投资、企业运作”的模式，促进商用技术的研发推广，占领低碳产业的技术制高点。同时，运用多种手段引导人们向低碳生活方式转变。英国正在运用多种手段引导人们向低碳节能的生活方式转变。根据要求，英国所有新盖房屋在2016年要达到零碳排放。

2009年6月17日，英国正式公布了发展“清洁煤炭”计划的草案。主要对象是以煤炭为燃料的火电厂，要求英国境内新设煤电厂必须首先提供具有碳捕捉和储存能力的证明，每个项目要有在10到15年内储存2000万吨二氧化碳的能力。对此，政府会考虑给予相关财政激励。

2009年6月26日，英国能源和环境变化部发布题为《通向哥本哈根之路》的报告称，低碳经济对英国和全世界都有益处。《通往哥本哈根之路》概述了英国的基本立场：如果不对气候变化加以抑制，英国的经济繁荣、环境和安全将面临巨大的风险。英国现在正面临着严重的洪灾风险，这会给农业造成严重影响，会导致更极端的夏季高温，同时还会给公共医疗卫生服务和交通网络带来更大的压力以及经济衰退。对于发展中国家来说，气候变化不仅威胁到人类和生态系统的安全，还会引发食物和水资源短缺、扩大疾病传播范围和不断增加的气候难民等诸多问题。然而，解决气候变化问题也必须抓住良机。英国认为，低碳经济不仅关系到气候变化的长久大计，也是摆脱当前经济衰退的一剂良药。在英国，英国一直得益于新型低碳技术和绿色产业的巨大创新潜力，低碳经济及相关产业每年能创造超过1000亿英镑的产值，并为88万人创造就业机会。英国还着力将“低碳经济模式”向全世界推广。英国首相布朗2009年6月26日发表演讲说，发展中国家不应再延续发达国家历史上的那种高能耗的发展模式，因为旧模式带来了巨大的环境成本，发展中国家可以考虑发展低碳经济的新模式。英国认为，对发展中国家来说向低碳经济转型是现实需要，因为发展中国家更容易受到干旱和洪水的影响，应对手段也相对匮乏。因此，发展中国家对实施低碳经济以抑制气候变化有着更紧迫的需求。英国还运用多种手段引导人们向低碳节能的生活方式转变。例如英国要求所有新盖房屋在2016年达到零碳排放。《通向哥本哈根之路》报告称，建筑节能是执行低碳经济最简单有效的方式。比如简单地给窗子换上双层玻璃，这个举动就能每年省下80镑的能源费用。布朗首相多次公开呼吁政府官员购买使用环保汽车。一些绿色组织在促进全社会养成节能习惯方面发挥了重要作用，他们以多种方式提供和传播低碳经济信息与知识，并提供有针对性的意见和指引，循序渐进地改变英国人的生活方式。

 2009年7月15日，英国又公布了详尽的《英国低碳转型》国家战略方案。英国商务大臣彼得·曼德尔森说，全球低碳产业的价值达3万亿英镑并在不断增长。《英国低碳转型》方案表明政府会支持并确保英国在这一产业中处于领先地位，“我们决定通过制定清晰的政策，使英国同时在经济和环境两方面受益”。《英国低碳转型》方案是英国到2020年的行动路线图，它要求所有方面都向低碳化方向发展。它综合考虑了能源安全、产业发展和适应气候变化等多方面内容，是对气候变化挑战的有力回应。这份《英国低碳转型》方案涉及能源、工业、交通和住房等社会经济各个方面，同时出台的配套方案有《英国可再生能源战略》、《英国低碳工业业战略》和《低碳交通战略》等。在能源方面，到2020年可再生能源在能源供应中要占15%的份额，其中40%的电力来自低碳领域。其中，风能、潮汐能等可再生能源将在总能源构成中增加到30%；政府正规划建设一系列新的核电站，预计2025年投产；对烧煤的火电厂进行技术改造，捕捉并储存其所产生的碳。政府还计划对全国电网进行改造，使其更智能化。在产业方面，将那些高排放的产业纳入到欧盟的排放交易系统中，同时以财政支持帮助英国企业发展低碳技术，进军全球低碳市场。2009年4月，英国已经拨款4亿英镑用于研发低碳技术。据预测，全球低碳经济市场价值达3万亿英镑，到2015年可为英国提供120万个就业岗位。在交通方面，到2020年使新生产汽车的二氧化碳排放标准在2007年基础上平均降低40%。在接下来两年中投资3000万英镑，生产大量低排放的公共汽车。在英国主要大城市中安装充电基础设施，为电动汽车提供方便。为新能源汽车提供每辆2000到5000英镑的补贴。在住房方面，到2050年将来自住房的碳排放几乎减到零。由于住房基本是现有建筑，所以主要采用节能改造的方式，计划投资32亿英镑用于住房的节能改造，对那些主动在房屋中安装清洁能源设备的家庭进行补偿，预计将有700万家庭因此受益。政府为改造提供经济刺激，如一所较好安装了太阳能电池板的住房，可每年奖励超过800英镑，另外还可以在能源账单上节省约140英镑。在电网智能化改造完成后，可向电网反馈电力的住房还可以收到相应补偿。《英国低碳转型》方案将有力地促进传统产业的低碳化升级改造。其中《低碳工业战略》指出，政府将在政策倾斜、产品采购、教育培训、标准化和资金投入等方面予以制造业全面支持，包括软件、制药、化工、发电、汽车、航空等领域，协助解决低碳工业发展的瓶颈，打造创新氛围，包括改变机制、消除壁垒和支持研发等。政府还将在这些领域帮助企业培训员工，提高劳工技能，并在信息服务和咨询方面提供帮助。《英国低碳转型》方案还首次提出如下两个方面的要求：一是政府机构，各部门必须建立自己的碳预算，排放超标将受到处罚；二是农业，支持将各种垃圾用于生物质发电。

英国政府还于2009年7月15日发布《英国低碳转型计划——国家气候能源战略》，对低碳迁移的具体任务目标进行了部署。该计划规定：到2020年，英国碳排放要在1990年的基础上减少34%。为了达到这一目标，计划规定到2020年，绿色行业工作机会要超过120万个；对700万个家庭住房进行绿色改造；支持150万个家庭自产绿色能源；40%的电力来自低碳能源；原油进口减少一半；新生产汽车的排放在现在基础上减少60%。从短期来看，推动“低碳经济”发展可从三个方面创造新的商机和就业机会，进而促进英国经济复苏：第一，可有效促进太阳能、风能等新能源产业的发展。在英国政府的政策刺激下，英国国内和外国的企业将进一步扩大对英国新能源产业的投资，投资增加意味着就业机会的增加，可以有效缓解英国当前严峻的就业压力。另外，布朗表示，英国政府将在未来几年内使环保产品和服务的收益增加50%，达到15亿英镑。第二，对传统产业的低碳化升级改造可促进生产和消费。英国2009年6月17日公布的“清洁煤炭”计划便是针对煤电厂的技术改造计划，要求煤电厂具有捕捉并储存二氧化碳的能力。评估认为，这一计划将在工程、制造等领域提供3万到6万个就业岗位。另外，汽车产业中兴起的电动汽车、生物能源汽车，也是传统产业向低碳化发展的范例，将受到消费者的欢迎。 第三，可通过碳排放交易获利。根据联合国清洁发展机制规定，没有减排指标的发展中国家或减排工作做得较好的机构，可以将碳排放配额拿到市场上交易。英国可以通过发展“低碳经济”，将多余的碳排放配额出售来获利。从长远来看，一旦新能源技术获得突破，英国对石油的依赖程度会下降，其二氧化碳排放也将随之趋稳甚至下降，气候变暖将得到缓解。

英国政府在对“低碳经济”产业化进行深度研究基础上，制定了《低碳产业战略远景》，指出发展低碳经济不仅是走出当前经济低迷状态的重要措施，也是着眼未来的战略决策，英国应当抓住全球在向低碳经济转型过程中创造的巨大商机，实现经济的重新崛起。《低碳产业战略远景》强调英国应当围绕4个方面加快实施低碳产业战略。一是通过提高能源效率，减少商业、消费者以及公共服务成本。二是重视可再生能源、核能、碳捕获和储存技术、输电网等能源基础设施建设，将其作为未来英国发展低碳产业的重要方向。三是使英国成为全球低碳汽车开发和生产领先者。四是通过提供技能、基础设施采购和研发、示范和政策的部署，使英国成为低碳经济商业中心。

　2009年11月，英国能源与气候变化部公布了能源规划草案，明确提出，核能、可再生能源和洁净煤是英国未来能源的三个重要组成部分。除了大力发展风能、海洋能等可再生能源，草案决定重启核能发展计划，批准了10个新核电站。英国认为，在中长期内煤炭仍将在发电能源中占据相当比重，因此必须发展洁净煤发电技术。草案要求，新建燃煤电站必须具备碳捕获和封存设施，且电站最初规模至少在30万千瓦以上。为此，英国计划通过碳捕获和封存激励基金为洁净煤发电提供资金支持。2009年12月1日，英国能源与气候变化部发布了题为《智能电网：机遇》的报告，宣布将大力推进智能电网建设。报告提出，2020年前，将4700万个家庭普通电表全面替换为智能电表。英国还成立了智能电网示范基金，在未来5年内为智能电网技术研发提供资金支持。

　为了帮助英国经济向“低碳经济”转型，英国工党政府在2010年3月24日启动一个20亿英镑的“绿色”投资银行计划。英国财政大臣阿利斯太尔·达林（Alistair Darling）表示，该计划有望在5月6日进行投票表决。他同时表示，希望获得更多的投资，以便促进持续18个月经济萧条过后经济的发展。据悉，“绿色银行”将主要用来资助铁路、风力发电和废物处理等项目。20亿英镑资金中有一半将来自英国政府出售政府资产，其它10亿英镑将来自私人投资者。绿色银行投资的全新项目具有高风险，意味着政府需要先期投资来吸引投资者。英国政府先期投入启动资金，在一定程度上可以降低投资者的风险，同时也将刺激私人投资者以一定的规模和速度加入到绿色银行投资项目中。据估计，英国需要投入超过1500亿英镑来实现现代化的能源结构模式。同时，英国还必须实现气候变化目标，到2020年，英国将降低三分之一的温室气体排放量，利用可再生能源比例达到15%。英国政府将可能通过出售从伦敦到连接英国和欧洲大陆的隧道的铁路专营权来为“绿色投资银行”筹集资金。

在英国，无论是政府还是社会团体及各社区都对节能减碳状况密切关注。每年政府都通过出版物及其他媒体，向公众免费发布节能减碳状况的信息。在介绍节能减碳状况的同时，还向公众说明形成低碳生活型态与经济社会可持续发展的关系。而且还建立起众多的教育项目，对大众特别是中小学生进行节能减碳方面的教育，使他们能够对减碳有深入的了解。在政府及社会各民间团体的长期宣传教育下，全国上下已经形成了一种大家共同关心节能减碳，保护生态环境人人有责，形成低碳生活型态全民参与的良好风尚，节能减碳的生态环保意识成为英国的一种生活主流价值。

目前，英国已初步形成了以市场为基础，以政府为主导，以全体企业、公共部门和居民为主体的互动体系，从低碳技术研发推广、政策发挥建设到国民认知姿态等诸多方面，都处在了世界领先位置。从某种程度上讲，英国已突破了发展低碳经济的最初瓶颈，走出了一条崭新的可持续发展之路，为英国实施低碳计划奠定了扎实的基础。值得一提的是，就在许多国家受全球金融危机影响纷纷转移精力、削减投入甚而放松减排要求的情况下，英国却宣布启动了一项“绿色振兴计划”，尝试以低碳经济模式从衰退中复苏。

英国正在着力将“低碳经济模式”向全世界推广。英国认为，发展中国家对实施低碳经济以抑制气候变化有着更紧迫的需求。发展中国家不应再延续发达国家历史上的那种高能耗的发展模式，希望发展中国家使用英国低碳模式。