中国青年报 China Youth Daily「冰点·新闻」1999年7月22日  星期四

【冰点时评】

“立法”必须合法

周云

　　将于今年10月1日生效的《行政复议法》规定，在提起行政复议时，可以一并对行政执法所依据的某些“立法”规定提出审查的申请。这样就可以避免某些行政机关“依法”违法，改变凡是规定都必须执行而不问是否合法的状况。

　　然而，《行政复议法》只规定了对某些规定可以实行一案一审，要根本解决某些规定的违法问题，必须对该规定予以撤销或改变。这需要法律再作进一步规定，对规定中的法律、法规、规章等进行合法性审查。

　　一项不合法的“立法”——不合宪法的法律、不合法律的法规、规章，可以导致无数个不合法的执法行为；立法违法的危害不亚于执法违法。但长期以来，对不合法的“立法”，人们却状告无门。人们只能就其导致的一个个执法行为提起复议、诉讼。然而要告倒“有法律根据”的执法谈何容易。实际上，这在很大程度上限制了公民合法权利的实现。

　　某省会城市发布了一项对私营出租车征收经营权出让费和转让费的政府规章。由于该规定无法律依据、收取费用过高及采取“公私有别”的做法，使得该市的私营司机数日停止营运，严重影响了城市交通和客运。最后，政府只得暂缓执行该规章。

　　随便拿起一本地方规章，翻开一看便会发现：绝大多数规章没有写明制定依据或者笼而统之写上“根据有关法律、法规”制定。实际上是没有制定依据。而按照《地方人大和政府组织法》的规定，制定规章必须有法律的规定；按照《行政诉讼法》的规定，有法律依据的规章才可以由人民法院“参照”使用，否则在诉讼中是无法律效力的。而在实际上，此类规章并未被纠正或撤销，并未被停止使用。

　　不少地方性法规任意提高罚款标准。如国家法律规定对赌博的罚款上限为3000元，有的省则通过立法将上限定为10万元。再如对违反交通管理的行为，国家法律规定的罚款上限为200元，许多地方的“立法”却定为200元以上乃至数千元。而《行政处罚法》已经明确了地方的法规、规章必须在法律已作规定的行为、种类和幅度的范围内规定行政处罚，不得突破国家法律的规定。这也是一种立法违法。

　　立法中规避法律的现象也较常见。如行政处罚中有没收非法财物，有的“立法”为了没收一些依法不能没收的东西，则不使用“没收”一词，而以扣留、收回、收缴等词代替。

　　很多规定的“立法”过程并未按法定程序进行，“立法”过程中缺乏民主，不乏首长意志、地方保护和部门保护，不乏将乱罚款、乱收费、乱摊派“合法化”的内容。依法治国是与民主相伴生的；没有民主的法治不是依法治国意义上的法治，有可能成为人治。以“立法”的形式推行人治、保护违法是法律所不允许的。近年来的“立法热”本来是件好事，但如果不讲民主，以“立法”违法，后果也将不堪设想，只会破坏法治。

    注：今天我在网上偶然看到自己的这篇旧文，倍感亲切。我国的《立法法》是2000年3月5日通过的。本文是否对《立法法》的制定起到了一点作用？不得而知。

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