就业并轨：城乡制度并轨的“第四篇章”

　　                                 党双忍

　　“农民娃”是中国特有的一个概念。在很长的计划经济时期，农民的娃生来就是农民。进城务工经商的道路上重重叠嶂。曾几何时，农民迈向城市的道路只有考学一座“独木桥”。现在，这种状况已经有很大改变。“三十年河东，三十年河西”。“合久必分，分久必合”。也许，随着“民工荒”的持续升温，曾经讨人嫌的“农民工”将成为“香饽饽”，农民进城的壁垒将被彻底打破，城乡“二元”治理结构将彻底解体。

　　在市场经济国家，就业包括两类人，一类是失业人员再就业，另一类是新成长劳动力就业。我国曾实行计划经济和城乡“二元”治理结构，就业人群被分为（1）国有企业下岗失业人员（包括国有企业下岗职工、国有企业失业人员、国有企业关闭破产需安置人员）；（2）城镇其他失业人员；（3）农村富余劳动力需转移就业人员（包括失地农民）；（4）城镇新成长劳动力。

　　城乡就业并轨，就是消除长期以来形成城乡就业“二元”结构，统一筹划城乡劳动力资源的开发利用，统一管理城乡从业人员。就是政府既要考虑城镇失业人员再就业和城镇新成长劳动力就业，又要考虑农村富余劳动力转移就业。城乡就业并轨的工作，各地已经探索了多年，并取得重要成效。

　　1991年1月，国家劳动部、农业部和国务院发展研究中心提出了统筹城乡就业管理的意见。2000年8月，国家劳动和社会保障部、国家计委等七部委联合发出《关于进一步做好农村劳动力开发就业试点工作的通知》，要求有条件的地区先行试点，探索统筹城乡就业的途径，实现城乡劳动力市场的真正融合，取得经验后再向全国其他地区推广。21世纪之前，国家把解决国有企业富余人员分流和城市下岗失业人员再就业问题作为重点。这个问题基本解决后，农村劳动力就业问题被提上重要日程。2003年国家取消了限制农村劳动力转移的一些政策规定，并且要求各级政府努力改善农村劳动力转移的环境。2004年中央一号文件对农民工就业问题做出重要部署，农民工问题提到国家战略层面。之后，每年的中央一号文件都就农民就业问题做出制度安排。目前，沿海地区就业工作重点已由解决城市下岗失业人员再就业问题转向统筹城乡就业上来。

　　截止目前，农民就业环境明显改善，农民工市场准入障碍基本消除。（1）废除“证卡制度”。大多数地方，取消了《农村和外来劳动力务工证》，实行《暂住证》，在劳动力市场就业竞争中，外来劳动力与本地劳动力基本平等。（2）取消不合理收费。特别是随着用工“短缺”，“民工荒”浮出水面，民工输出地和输入地的企业都开始推出优惠措施吸引工人，农民工的地位有所提高。农民工享受的公共就业服务增加。不少地方，农民工可凭“暂住证”接受公共就业服务机构的求职服务和就业登记，实行统一的劳动用工管理制度，在城乡各类企业就业农民工依法实行用工备案登记；实行统一的就业服务内容和标准，城乡劳动者在求职、职业指导、职业介绍等方面，按照统一的服务内容和标准，接受统一的就业服务。农民就业技能培训取得主要进展。通过公共就业服务机构就业的比例越来越高。目前，制约城乡就业并轨、融合的主要因素是城乡“二元”治理结构带来的深层制度壁垒。

　　1、思想观念“二元化”。在就业服务和管理上重视城镇居民就业，忽视农村居民就业；重视国有企业下岗失业人员再就业，忽视新成长劳动力就业；重视本地劳动力就业管理，忽视流动劳动力就业。

　　2、管理机构“二元化”。城镇就业服务机构比较健全，人员配备、场所设备、工作经费落实比较到位，形成市、区、街道、社区4级劳动就业服务和信息网络，及时地为城镇下岗失业人员提供较好的再就业服务。广大乡村，就业服务机构不够健全，即使有机构，人员配备、场所、经费等也很难落实，在许多地方城镇与乡村劳动力市场处于分割状态。

　　3、就业服务“二元化”。国家规定，公共职业介绍机构负责为城镇登记失业和国有企业下岗职工提供免费职业介绍，对城镇登记失业人员中由就业转失业人员和国有企业下岗职工提供免费再就业培训。而失地农民、农村转移劳动力的就业，则享受不到这种优惠就业服务。以及在鼓励服务型企业吸纳下岗失业人员再就业时有许多优惠政策，而对吸纳失地农民就业没有优惠政策；扶持困难群体就业政策上，不包括失地农民和农村转移劳动力中的就业困难人员；在执行失业、养老、医疗等社会保险标准时，城镇居民身份的职工和农村身份的职工仍然有差别。

　　4、创业激励“二元化”。国有企业下岗失业人员从事个体经营，3年内可免征营业税、城市维护建设税、教育费附加和所得税，并免收属于管理类、登记类和证照类的所有各项行政事业性收费，可以享受贴息小额贷款，优先租用经营场地等优惠。而失地农民、农村劳动力自主创业，则不能享受上述优惠政策。

　　5、户籍管理“二元化”。由于城市户籍“拖挂”巨大物质利益，大多数城市设置了获得本地户籍的“门槛”：高学历、投资创业、购房置业等。城市规模越大，户籍“拖挂”越大，设置的接纳农民条件越高，农民落户越困难。农业户籍“拖挂”土地承包使用权，如果取得城市户籍有可能丧失土地承包使用权。户籍的含金量，不在户籍本身，而在户籍背后的“拖挂”。不同的地方，户籍“拖挂”的价值不同。农民户籍进城，面临在两种户籍“拖挂”的利益之间进行比较选择。这也许是一道“两难”选择题。

　　6、安家能力“二元化”。多种原因影响，农民工平均收入水平远远低于当地城市居民，在沿海地区，这个收入的差距更大。在难以获得城市户籍“拖挂”情况下，农民工收入无法支付城市生活费用。也就是说，即使没有户籍登记障碍，农民进城也有许多实际困难。

　　促进城乡就业并轨、就业融合，已经进入关键时期。在最后的攻坚阶段，必须下决心彻底破除城乡劳动就业“二元”治理结构。

　　首先，明确城乡就业制度并轨的思路。就业是民生之本，又是创造财富的源泉。按照科学发展观和统筹城乡发展的要求，政府要对辖区内所有劳动力资源实现优化配置，扎实促进城乡就业并轨、融合。既重视城镇居民就业，又重视农村居民就业；既重视国有、城镇集体企业下岗失业人员再就业，又重视失地农民再就业；既支持国有、城镇集体企业下岗失业人员创业，又支持失地农民、农村劳动力、城市新成长劳动力创业；既扶持国有、城镇集体企业下岗失业人员中困难人群再就业，又扶持失地农民、农村居民中就业困难群体再就业。将城乡劳动力资源全部纳入计划、统计、考核劳动就业指标体系。认真开展城乡劳动力资源普查，建立数据库。建立城乡统一的求职和失业登记制度，平等地为城乡劳动者提供就业服务。

　　其次，着力构建城乡并轨的劳动力市场。（1）加快乡镇就业服务机构建设。机构、人员、场所、经费“四落实”的要求，组建好乡镇就业服务机构，并加强就业服务人员素质培训和制度建设。加大乡镇就业服务信息体系建设，形成县（市）、乡镇（街道）联网，使城乡求职者能及时、准确地了解到就业信息。（2）放宽农民进城落户的条件，促进进城务工人员与本地居民在居住、公共卫生保健和子女就学、就医等方面享受同城待遇。（3）加强劳动保障监察队伍和劳动保障监察法律法规建设，用法律法规明确各级政府、用人单位在维护包括农民工在内的全体职工基本权益方面的职责和义务。

　　第三，着力构建城乡并轨的就业政策体系。将鼓励和扶持下岗失业人员自谋职业和自主创业的政策、鼓励服务型企业吸纳下岗失业人员的优惠政策以及对就业困难人员的再就业扶持政策，扩大到失地农民的创业和再就业以及对失地农民中困难群体的帮扶。对现行支持就业和再就业政策进行检讨，扩大政策适用范围，逐步形成具有普惠性、长效性的就业政策体系。农民外出打工，不仅挣到了钱，学会新技术、接受了新思想、新观念和现代城市文明的洗礼，而且产生了返乡创业的冲动。通过一系列措施，把这种热情引导好、扶持好，吸引外出务工人员带着资金、技术和项目返乡创业，实现农民从“打工经济”转向“创业经济”的跃升。

　　第四，着力构建城乡并轨的社会保险制度。建立城乡对接的农民工社会保险，特别是养老保险制度是促进城乡就业并轨、融合的关键。实现农民工养老保险的可转移、可接续、可持续。社会保险标准城乡从业人员一视同仁。失业保险政策城乡居民一视同仁。

　　第五，沿海地区率先推进城乡就业并轨、融合。凭借地利优势，沿海地区率先发展，率先现代化。沿海地区是农民工主要输入地、接纳地，也是城乡就业并轨矛盾的集中地。未来一个时期，“民工荒”也将主要发生在沿海地区。沿海多年发展积聚了经济实力，有条件率先实行城乡就业并轨。因此，要通过率先构建城乡一体化、外地劳动力与本地劳动力平等的就业激励保障机制，降低农民工融入门槛，吸引更多外地