现代财政最为本质的特征是公共性，也因此被称为“公共财政”。从现代财政的理论和实践来看，其公共性体现在收入、支出和管理诸环节，就是如下几个方面：

　　（1）财政收入来源的大众性，即财政收入主要来自于公众的财力，或者说公众用自己的财力来供养政府，其主要形式是现代税收，即通过普遍、平等、直接和规范的方式征收于普通公众的收入和财产。另外，还有基于税收收入而形成的公债收入。

　　（2）财政支出目的的公益性，即财政资源主要用于公共利益和公共目的，服务于民生，提高大众安全和福利，保障社会的正常运转，降低社会运行风险，提高社会经济长期发展的能力等等。

　　（3）财政过程的公开性，即财政收支过程透明公开，并且事先由预算控制，而预算又控制于议会等代议制机构，并最终控制在社会公众手中。

　　需要指出的是，财政的上述公共性特征，是在长期历史演进过程中逐步获得的，而最早建立公共财政的是西欧国家。下文将从财政收入、支和管理等环节，考察西欧国家的财政变迁过程，并对部分国家进行典型分析，以揭示财政公共性成长的脉络。

　　西欧财政，按其国家阶段来分，大致有领主制财政（9～12世纪）、等级君主制财政（13～16世纪）、绝对君主制财政（16～18世纪）和代议民主制财政（18世纪以后）四个阶段。其中，前两个阶段处于西欧的封建国家时期，而后两个阶段则处于现代国家时期。财政收支和管理诸环节公共性的成长，在上述四个阶段的表现各有侧重与不同，但依事后眼光看，却构成一种总体的演进和发展。

　　

　　一、财政收入来源的大众化：从家财收入到现代税收

　　

　　财政收入是维系国家生存的生命线，但以税收形式广泛征收于普通公众，在西欧却是一个现代现象。在进入到现代国家之前，西欧国家财政收入来源于君主家庭拥有的财产（土地）收入，用今天的眼光看是一种私人收入而非公共收入。这一财政收入形式的基础，是所谓的封建制度。这是一种结合了罗马帝国原有的私人财产权观念和日耳曼原先的人身依附关系的制度，由入侵的日耳曼各部落在西罗马帝国衰亡后，在西欧建立起来的，并在公元9～10世纪获得相对的稳定性。

　　1.表现为“私人收入”的领主制财政收入

　　封建时期的领主制 “国家”，只是在比喻意义上而言的。严格地说，此时并不存在真正意义上的“国家”，有的只是一个众领主分立的疆域。只不过因为其中一个大领主拥有了王冠，从而给这样的疆域以今天“国家”的感觉。从财政来看，该时期并不存在国家的公共收入，有的只是各级领主的私人收入。每一个封建领主，包括国王在内，都认为自己应该依靠领地（家庭财产）收入过活。君主的收入形式主要有两种：一是来自于庄园内土地和森林的租金收入（实物形式），另一是来自于下级领主和自由民的特权收入（货币形式）。在权力特征上，韦伯将前者称为君主对其直接领地的支配，将后者称为政治的支配（黄小勇，2003，第71页）。

　　显然，来自于领地内的租金收入，如农奴所生产的农作物、自由农所缴纳的实物地租，以及森林采集物和捕获物等，是该时期各封建领主的主要收入。要扩大租金收入，主要是通过武力来夺取或兼并土地。这也是中世纪各封建领主之间频繁战争的根本原因，埃利亚斯称其为早期国家形成的“自由竞争阶段”（埃利亚斯，1999，第111至112页）。

　　在租金收入外，各领主获得的特权收入有：敕封采邑时，封臣缴纳的封建赋税和特殊间接税；封臣死后，继承人交纳的封地继承金；向集市、商路征收的封建捐税；在紧急情况下对教会的征税；以科罚金、没收等形式获得的司法权收入等。这些收入，形式上与今天的税收有些像，某种程度上也是后世税收发展的基础。但在当时，它们都是一些特权收入，根源于各领主对土地的实际占有，或者说是私有财产的收入，而不是今天公法意义上源于国家权力的收入。当然，领主特别是国王还可以获得一些临时性的特权收入，如筹集因战争时被俘的赎身费用、因长子受封骑士和长女出嫁而向下级领主或臣民收取的费用等等。

　　2. 等级君主制形成时期，财政收入从私人收入向公共收入的转化

　　封建国家的财政收入，之所以出现从实质上的君主私人收入向国家的公共收入转化，原因在于此时社会上出现了对公共职能的需要。这种需要主要体现为两个方面，一是对秩序的要求（保卫和平），另一方面是对正义的要求（裁断是非），从前者逐步产生了君主领导全体自由人进行战争的权力，由后者产生了对所有人行使司法裁判的权力。

　　既然从事战争是所有人的事，那么战争费用也不能由国王一人以其领地收入来承担，而应该由所有人来分担。因此15世纪的神圣罗马帝国皇帝强调，抵抗土耳其人是“共同的”事务，军费应该由大家来分担。但在当时的历史条件下，国王没有向全国收集费用的机构和人员。这时各国国王纷纷利用日耳曼部落原有的集会议事传统，召开各等级共同参加的等级会议，以商议给国王从事战争交纳助税（以帮助国王为目的的税收）。一开始，等级会议所发挥的作用，主要是对国王的某次战争行动表示同意，并决定助税的形式和数量。在国王征税人员缺乏的情况下，等级会议也帮助收集税收。后来，等级会议也用于商讨国事、为国王提供咨询意见，或者成为向国王请求某种法律或权利的讲坛。最后，等级会议变成国王团结全国、创造国家意识并实施统治的工具。

　　因此，这一阶段的国家被称为等级君主制国家，其根本性政治特征在于几乎不存在一种属于中央的、常设的、独立的政府权力和手段（如军队、赋税、法庭）。每次需要这些权力或手段时，就由等级会议将它们重新建立起来。甚至等级会议本身也是特殊的和临时的，不是一种制度，也不是一种政治组织或者政府的常设机构。

　　3．公共收入从临时性税收发展为永久性税收：以法国为例

　　尽管13世纪开始的法国国王，总是声称他们从所售货物中征收捐税的做法，是为了战争而进行的一次性征收，或者等战争结束后就停止。但是频繁发生的战争，使这些捐税不断地被征收。当然，名义上各等级代表可以对这些助税收入进行监督，看是否用于战争。但这种做法实际上很难执行，不同收入之间的相互流用很平常。再说国王（至少从查理五世起）并不打算严格按征收助税时宣布的目的行事，他们支配着这些助税的金库，只要有必要就会拿这些钱款来支付王室的开支，或者从中取钱赏给宠臣。

　　一次性的助税若频繁地征收，就会逐渐成为常规性的税收。在这一过程中，起决定性作用的是长达百年的英法战争（1337～1453年）。在如此长时间的战争中，原先封建制度下宗主召集附庸、骑士有限期服役的作战体系不再可行，这就需依靠领取薪俸的正规军队。由此决定了无论在法国还是英国，国王都要依靠长久性税收。特别在法国，一次偶然性的突发事件，加速了它孕育已久的永久性税收的发展。1356年，法国在普瓦蒂埃战争中被英国打败，法王约翰被俘，英国人要求交纳巨额赎金。为此次赎金而征收的买卖捐税，第一次不是在一年即告完捐，而计划长达六年。因一再被挪作他用，这样的捐税实际上连续征收了二十年。整个社会与市场流通，已开始习惯于这样的捐税，税收不再被视为一次性的、需要等级会议特别批准的事务，而在社会公众的心理上成为一种常规，钱款赋税慢慢有了一种与先前截然不同的性质（曼，2002）。

　　总之，在百年战争这一阶段，法国的“助税”，逐渐变成了一种持续性的现象。1436年法王查理七世（1403-1461）认为，没有必要就税款的种类与多寡和纳税人协商了。于是他自行宣布，全国人都同意他推行无限期的“助税制”，并请求他不再召开等级会议来表决了，因为参加会议的旅程花销太大。1439年，法国等级会议批准王室征收了第一笔重要的全国性税收——王室人头税。到15世纪40年代，这一税收成为常规性的军事人头税，无需再次获得等级会议的授权。

　　4. 税收大幅增长，并成为绝对君主制时期国家构建的工具：以法国为例

　　在国家生存竞争威胁下，16～17世纪，西欧各国纷纷开始君主集权化工作。此时的君主获取财政收入，越来越依赖常规化、普遍化的税收，而不是临时性、特殊性的收入。社会公众（包括各封建等级）也普遍接受了将税收作为常规的、义务的、为了公共目的而对私人财产及收入所进行的征收。在税收的支持下，各国君主建立起常设的、专业的、附属的官僚机构、司法机构和军队。此时民政官员和军事官员的权力和地位，来自于君主所授予的职务，而不再是其所占有的地产或者特权。这是西欧绝对君主制的时代。

　　17世纪的法国成为了一个绝对君主制国家，并于路易十四时期达到高峰。在财政收入方面，从1517年到16世纪40年代，财政收入翻了一番；1661～1671年，财政收入又翻了一番。财政收入中，税收的地位越来越重要。1610年，仅人头税一项，国家财税机关就收到1700万锂，到1644年此项税收增加了三倍达到4400万锂。在1630年后的十年中，总税额实际上增加了四倍。特别值得一提的是1604年，引进了官职税（卖官鬻爵收入），即只要每年按买价交付比例不大的款项，官职就可以世袭。卖官鬻爵行为后来成为法国财政的重要应急措施，并被系统化和制度化。絮利时期，法国卖官鬻爵的收入在预算收入中仅占8%，到1620～1624年，卖官鬻爵收入已占王室岁入的38%。卖官鬻爵行为的一大政治后果是，官僚机构不再控制在大贵族手中或只受大贵族影响，一大批市民阶级成员通过官职购买，进入国家专业化官吏行列，与国家机构结成一体，从而改变了贵族与国家的关系，杜绝了国家内部再次形成封建庇护体制。

　　5.代议民主制下现代税收的成型：以英国为例

　　以市民阶级为主导的力量，通过18～19世纪的政治革命或政治改革，在西欧普遍建立起代议民主制。从财政收入来看，由于王室领地的丧失（被王室出售或者革命期间被没收），传统土地收入基本消失，特权收入要么消失要么转向，普遍性的（向众人征收）、常规性的（不再针对特定事项而议定）税收成为基本收入。特别是随着货币经济的发达、股份公司的成熟与簿记技术的发展，所得税越来越成为重要的税种。同时，因为代议民主制公共性强、信誉好，所以基于未来税收与议会批准而获取的公债收入，日益显示出重要性。

　　英国是最早进入绝对君主制的国家，也是最早实现代议民主制的国家，同时也是现代税收的诞生地。就财政收入而言，英国的税收尤其是关税，一直以来就是非常重要的财政收入形式。在英国革命时期，由于军事原因，开支不断增大，对人征收的直接税（人头税或所得税）、对进出口商品在关境征收的关税，以及针对国内商品流通而征收的货物税等三种税收，都得到了实验。革命期间的长期国会，还打破了过去穷人不纳直接税的传统，使税收的普遍性得到了提高。到了18世纪，英国还逐渐放弃了对出口商品的征税，而只对进口商品征税。这种为了贸易和经济目的而牺牲财政目的的关税，体现了税收公共性的进一步增强。当然，由于英国国内工商业的繁荣，货币经济的发达，估税、监督和征税也更为便利，因而来自于商业活动的税收比重不断增强，财政能力得到大大提高。事实上，18世纪30年代，货物税在英国税收中已占据极其重要的地位，在金额上已与其它税收的总和相当。特别是1694年英格兰银行建立后，英国政府拥有了相对可靠的公债发行机制与货币供给渠道，国家能力得到大大提高。这一时期英国在财政领域所发生的种种变革，被后来的学者称为财政革命（Henry Roseveare，1991）。

　　

　　二、财政支出目的趋向公益性：从服务于君主转向服务于公众

　　

　　一个国家财政支出的项目种类与结构安排，反映了该国的国家性质。财政支出的公益性是现代国家的特征，它一方面是现代社会中独立个体对福利国家的要求，另一方面也是现代税收发展的直接后果（国家是公众税收养活的，只能提供公共服务）。不过，在进入现代国家之前，西欧国家财政支出服务的对象主要是君主及其家庭。

　　1.      封建国家时期，财政目的从主要维持宫廷转为支持战争

　　在领主制国家，君主的活动主要不是向社会的各种群体和阶层提供多种多样的服务和保证秩序，而主要是围绕君主家计管理的需要而展开，包括为维持君主家计需要而产生的一些必要的资源调节活动。这一时期的财政，实质上是宫廷财政。

　　以此时英王亨利二世（1154～1189年在位）为例。他所获取得的收入，主要用于王室家庭的消费，如维持宫廷、狩猎、服饰或礼品的支出，还有支付国王雇用的少量卫队、行政辅助人员的薪金，以及维修和建造城堡发生的支出等等。这些支出，反映了国王的职能是非常私人化的，主要是经营和管理王室领地，以及由其封君地位而产生的封建职能（分封土地、司法服务、为未成年或女性领地继承人提供王权保护）等等。国王几乎不承担什么在今天意义上的公共职能，如果说要有的话，那主要是从事战争（为了提供保护或者夺取更多土地）。

　　也正是由于战争的要求，封建君主的财政支出需求急剧扩大，这才产生前述君主对税收的要求。从14世纪英王爱德华三世的财政支出来看，王室开支的绝对数量大体保持不变，而军事开支占据了财政支出的绝大部分，并决定总支出绝对额的大小。如1335～1337年，爱德华三世几乎一直在尼德兰指挥作战，军事开支占总支出的66%；1344～1347年间，他又在法国进行战争，军事开支占76%；1347～1349年他治下的英国处于和平时期，军事开支仍占55%（曼，2002，第578页）。因此这一时期的财政是战争财政，一定意义上说战争成了主要的公共职能。

　　2.     绝对君主制时期财政支出开始向公共服务倾斜

　　在绝对君主制时期，国王已被看作是服务于全国的一种职位，开始担负起经济和社会责任，颁布各种法律和社会政策来管理和调节社会。君主花钱的项目，除军事外，在经济和社会领域的花费越来越多，其政策和作用也越来越重要。这一时期，公共支出与君主私人支出分离，财政收入与支出之间在项目上的对应关系也逐渐消失。

　　在英国，绝对君主制时期财政支出所承担的职能有一个显著的变化。亨利七世时代国家的职能依然是传统的，如支付王室的开销、雇佣少量的政治谋士、行使最高司法权、管理跨疆界的贸易、发行铸币、在贵族的协助下偶尔进行战争等等。这些职能所涉及的国民财富不到1%，而且这些职能也与国家中大多数国民的生活无关，最多稍稍沾点边。到亨利八世时代的1534年，议会在批准征税的决议前言中，第一次提到国王政府对一般民众的好处，如爱尔兰需要绥靖，需要修筑防御工事和港口建设等等。到16～17世纪，君主越来越重视工商业，出台大量措施鼓励扩大生产和贸易，鼓励出口限制进口。由此看出，这一时期国家职能大大扩张，不再仅仅局限于战争和法庭裁判。国家开始成为社会的公器，成为经济和社会关系的积极调节者。到了詹姆士一世以后，民政开支更是有了显著的增加，增加了四分之一以上。与此同时，支付官僚的薪金和奖赏贵族官员的金钱，也有了显著的增长，全国越来越多的人直接或间接地依靠国王的恩典（靠王室财政支付的钱钞）为生，这体现了国家官僚机构的成长，以及贵族对国王不断增强的依赖性。

　　3.支撑福利国家的代议民主制财政

　　到代议民主制时期，财政支出除了军事开支外，经济和社会支出比重越来越大。特别是进入20世纪以后，经济增长、充分就业和社会保障成了政府主要的责任。财政支出不再是满足君主雄心的工具，而是满足民众的要求、为所有公民服务的手段，在财政支持下国家也逐渐成为福利国家。

　　以英国为例，在代议民主制时期财政支出的总量和结构都发生了巨大的变化。1695至1820年英国财政开支总量增加了4倍。国家财政开支占国民总收入的比重，这一时期也大大提高（从1688年的8%到1811年的27%），政府动员财政资源的能力大大增强。这也使英国顺利地度过18～19世纪的多次战争，并在19世纪末期成为日不落帝国。这一时期的财政开支结构中，军事开支和多数因军事而引起的债务开支，占据总支出的相当大比重。民政开支的总量和比重在18～19世纪的英国，也得到提高。这体现出国家加深了对经济和社会领域的介入，保障社会的能力加强。进入到20世纪尤其是1945年以后，英国财政支出的2/3以上用于社会保障项目，英国也成为名副其实的福利国家。

　　

　　三、财政管理的公开化：从家政管理到公共预算

　　

　　从技术上说，预算活动就是政府对自己收支的安排，预算也就成为政府进行内部管理和工作安排的工具。就这一意义而言，无论什么性质的国家都存在着或多或少的预算活动。但只有在现代国家，预算过程才成为一种公开活动，预算成为人民管理政府的工具。也就是说，以人民选举产生的议会为主体，以议会讨论预算草案、批准预算计划、监督预算执行为形式，来实现纳税人约束政府活动的内容、方式与范围的目的。当然，现实中的国家，任何时候都可能存在着并不公开（或无须公开）的内部财政管理活动。但确实只有在现代国家，才有公共化的预算活动。

　　1.  以家政管理为形式的领主制财政

　　领主制时期，西欧国家的财政管理在收支上没有公、私的意识和区分，直接由国王掌管的内府宫室来进行。克朗对英国王室财政管理的描述，同样适用于其他国家：“在国王的公共的与私家的位置之间，并未刻画出一道界限，他的财源能够通过最方便于他的任何机构来收取和支出。”（孟广林，2002，第305页）

　　以这一时期的英国为例。在收入管理方面，来自王室领地的实物租金是相对固定的，而临时性的税收在税款征调次数、起征项目、征收数额及起征时间诸方面，实际上都由王廷小会议商议，由国王最后决定。在支出管理上，支出项目、数额和方式等更是由国王随意而定。到威廉二世（1087～1100年在位）末期，国库、财政署等财政机构先后从王廷中分离出来，成为相对独立的财政机构，其中以财政署最为重要。至12、13世纪之交，宫室地位又再次上升，财政署大权渐回宫室，之后不久宫室财权又渐移至内府中的锦衣库。据1213年王室的《收支卷档》显示，王室的生活费、军费和官员薪金等，此时都由锦衣库总体支付。上述财政管理的方式及其变化，都是从有利于国王个人的操作而发展或更替的。

　　2.等级会议协助管理并进行监督的等级君主制财政

　　如前所述，等级君主制时期，在筹集战争费用时，国王没有向全国收税的机构和人员。于是国王召开由各等级共同参加的等级会议，一方面商议给国王从事战争交纳助税，另一方面也帮助收集税收。在此过程中，等级会议获得监督国王用税的权力。

　　从等级会议监督国王使用税收来看，各国情况有所不同，并在相当程度上影响了后世各国政治制度的变化。英国等级会议对国王用税的目的和过程进行监督的权力，在历史发展过程中得到不断强化（刘守刚，2003）。如1242～1244年，等级会议代表们纷纷抱怨英王亨利三世，说他即位以来从不公布账目，要求任命一个联合委员会来监督用税，否则拒绝再给国王缴税。1295年，英王爱德华一世鉴于贵族和平民都不肯纳税，不得已召开大议会（该大议会成为后世议会的模本），重申国王征税必须获得全国公众同意。但在法国，由于贵族和教士多数时候属于免税阶层，没有英国贵族和教士们因纳税而产生的控制政府征税权的动力。在1439年会议上，会议代表们确认了对国王征税权的放弃，法国王室对征税权的绝对控制开始于此。因此到路易十一（1461～1483年）统治终结时，三级会议已对国王的活动不具有约束力。

　　3.走向理性化的绝对君主制财政

　　在封建制初期，国王没有什么行政机构，只有一些处理王室家族产业的臣仆和一些帮助处理政务的贵族。随着国王产业的增加、政务的复杂，逐渐兴起了一个辅助国王执政的专业人士阶层，如书记官、国王的顾问、税务官员、最高法院的法官等等。到等级君主制时期，，一些必要的行政机构才开始正式设立，以完成必要的行政职能。在法国，特别设置了一些“财政总监”，在全国范围内监督助税的征集。1370年，法国国王设立了两个最高行政官：一个专管财政事务，一个专门处理征收助税所引起的法律问题，后者是审理间接税案的最高法院的雏形。

　　只有在绝对君主制时期，西欧各国在财政管理方面，才发展出一整套收税、估税机构。这些机构也越来越重要，依靠税收支撑的官僚机构也越发庞大，并在全国行使无可替代的管理权力。以法国为例。在一开始它实行一种包税制，定期把征税权拍卖给大金融家。这样，在征税能力有限的情况下，君主能够获得比较稳定的税收收入，而且君主的利益与市民阶级的利益紧密结合在一起。但带来的消极后果是，其包税系统截留了大约三分之二的国家岁入。包税商对纳税人的压榨行为，一定程度上也有消极的经济和社会后果。为了有效地征税和统治全国，绝对君主制下的法国，特别是黎塞留及其继任人，开始建立理性化的行政机器，使王室第一次能够直接在全法国实行控制和干预。如有效建立了总监制（司法总监、警察总监、财政总监），总监是由国王直接任命的钦差大臣，拥有广泛权力。一开始，他们作为临时赋予特殊使命的官员，在各地巡查，后来成为中央政府向全法国派出的常设官员。总监职位不可取消也不可买卖，其官员多为中小贵族。这说明绝对君主此时已经摆脱了大贵族的牵制，能够在王国广大地区行使新的权力。

　　4.建立起公共预算的代议民主制财政

　　经过资产阶级革命而建立起来的代议民主制国家，财政收入来源于公众，财政支出被要求服务于民生，因而在财政管理也逐渐要求变得更民主，其表现就是建立公开、专业的预算制度。

　　以这一时期的英国为例。在亨利八世统治初期，政府财政部门主要有两个部分，即王室土地总监和财政署。前者以土地收益为中心，管理王室土地的出售和土地租税，后者主要负责征收议会同意的税收，两者都控制在国王手中。在17世纪斯图亚特王朝早期，财政机构主要是国库、监护法庭和兰开斯特法庭，有关现金、票据和账目主要由国库负责。到了英国内战期间，财政机构实现了国有化，1671年和1683年分别把关税和消费税收归国家管理。1689年的《权利法案》，确认了议会在立法、财政、税收和军事方面的权力不受国王的限制（相反国王的开支必须由议会批准），从此政府财政管理受议会监督，对议会负责。1691年，下院一些议员组成公共账目委员会，这样下院获得了检查政府开支的权力（一开始审查特殊的开支，后来审查全部开支）。1714年创建的财政部，分别管理关税、消费税、印花税、盐税和土地税等事务，成为现代意义上的官僚机构。1789年议会通过一项法案，要求政府废除分散的部门账户，设立一个统一账户来接收所有的财政收入、记录所有的财政支出（《统一账户法》）。在此基础上，到十九世纪初，英国确立了按年度编制和批准预算的制度，即每年财政大臣提出财政收支的一览表，由议会审核批准，再由对议会负责的审计部门和审计人员监督政府对经费的使用。

　　

　　四、财政公共化与现代国家成长

　　

　　    现代国家是近代以来在现代社会基础上形成的以公共权力为核心的共同体，其基础是现代社会，其核心为公共权力，其组织特征是集中与统一。财政是社会向国家提供资源支持的主渠道，财政制度是国家制度的重要组成部分。因此，财政公共性的成长是国家现代化的一部分。从本文研究来看，财政公共化的主要方面（财政收入来源的大众化，财政支出目的的公益化，财政管理的公开化），都构成甚至推动着现代国家的成长。

　　从本文所述西欧财政演进过程来看，其公共性成长与现代国家形成的基本脉络如下：

　　第一，在不断增长的公共需要的推动下，财政收入从具有私权性质的封建收入（土地和特权收入）向公权性质的常规性税收与公债转化。起先公共需要主要集中于军事上，由封建贵族通过临时性的等级会议，向国王提供辅助性税收来解决君主的军费问题。随着战争的频繁，国王承担的公共职能（司法裁断、干预经济、稳定社会）的扩张，对财政收入要求大大增加，原有的临时性、特别性税收转化为常规性、普遍性的税收。随着税收的常规化，国家官僚机器建设不断正规化，君主日益行使超越于任何团体和个人的主权，国家也走向现代国家。在市民阶级政治革命之后，代议制政府接管了王权政府的官僚机器，获得了选民的政治认同，公民愿意为国家提供各种财政支持，政府也在税收和公债等收入的配合下，为公共利益有效地行使公共权力。

　　第二，财政支出在规模增长的同时，支出结构上也发生相当大的变化，从以满足王室私人需要为主，发展到以满足公众在经济和社会方面的需求为主。领主制时代的财政支出，主要是满足王室家庭及其简单的幕僚机构需要为主，不具有什么公共性。等级君主制时代，等级会议批准的临时性税收，主要用于满足王国的战争需要。绝对君主制时代，君主越来越多地关注经济增长和社会稳定，财政支出除了满足军事需要外，逐渐向民政开支转向。到了代议民主制时代，政府财政支出大量转移到促进经济增长、改善社会公平等方面。财政支出的变化过程，也是国家职能和国家性质向现代转型的过程。到了20世纪这一趋势更加明显，国家慢慢进入到福利化阶段。

　　第三，财政管理从王室的家庭财政和个人管理，逐渐转到国家财政和议会主导下的公共预算管理。财政管理机构一开始只是国王个人财产的保管机构，随着财政收支的扩大和性质的变化，财政管理机构日益独立于王室，并最终由议会使用预算这一工具来进行控制。在此过程中，财政机构日益完善，并对全国范围内的财政活动进行统一管理，国家官僚机器也不断地获得现代性。
　　 
 　参考文献

　　1．黄小勇，2003：《现代化进程中的官僚制——韦伯官僚制理论研究》，黑龙江人民出版社2003年版。

　　2．埃利亚斯，1999：《文明的进程（第二卷）》，袁志英译，三联书店1999年版。

　　3．曼，2002：《社会权力的来源》（第一卷），上海人民出版社2002年版。

　　4．孟广林，2002：《英国封建王权论稿——从诺曼征服到大宪章》，人民出版社2002年版。

　　5．刘守刚，2003：“西欧宪政发展中的税收动因探究”，《华东政法学院学报》2003年11月。

　　6．Henry Roseveare，1991, The financial revolution: 1660-1760，Longman Inc.,New York.