今天《北京青年报》和《南方都市报》的社论，都是以“民告官”（即行政诉讼）的僵局为议题的。而提起这个议题的新闻事件，则是昨天在广东东莞召开的全国法院行政审判工作座谈会。——呵呵，地点离《南都》更近一些。
《北青》社论题为：《“民告官”申诉上访不止的出路在于司法改革》；
《南都》社论题为《公正的司法才是维权和维稳的利器》。
从标题可见，两报社论虽然议论的是一个问题——行政诉讼胜诉率低、上诉率高，却有不同的指向：前者指向司法独立；后者则着眼于批驳一种错误的观念，即以“稳定”和“大局”为理由要求法院做出有利于政府的判决。
概言之，《北青》社论指向制度，《南都》社论指向观念。实际上是同一个“论题”，而有不同的“论点”。同一个认识起点，而有不同的认识路径。
因此两文运用的论据材料也有所不同：
北青报社论中使用的一个特别突出的材料是：
某地法院为了突破这个难题，创造了所谓的“5%审判原则”，即对那些占全部行政诉讼案件5%的、以县政府为被告的案件，一律判县政府胜诉，以此为代价，公正地审判其它涉及乡镇机关的行政案件。
——这个材料非常典型以反映了地方法院难以独立居中审判，在政府和老百姓之间明显偏向于政府的倾向。
还有一个事例是：
还有一些地方创立的“交叉审判”模式，也是为了摆脱行政因素对法院工作的不当干预。
南都社论主要依据的材料，是座谈会上最高人民法院副院长江必新的讲话：
“必须防止把‘大局’地方化，以‘大局’‘稳定’为借口排斥司法监督的倾向，摒弃‘让行政机关胜诉是支持，让行政机关败诉是添乱’的错误认识，不姑息迁就违法行政行为，不迎合屈服于各种非法干预，克服‘纠错不利于维护司法裁判的权威性、稳定性’的错误认识，坚持有错必纠，避免因讳疾忌医而付出更为沉重的代价。”
——这个权威来源的观点，有新的认识，也可能产生重要影响。是值得做一篇社论的。南都社论也基本上是阐发这个权威观点。
此外还使用了一个新闻性材料：近日浙江宁海被征地农民状告省政府胜诉。
虽然两报的事实材料可能出于同一个来源——全国法院行政审判工作座谈会，但北青报选取的材料主要是事实性的，未交代来源的“内幕”信息，带着来自基层的生动气息——比较吸引人。而南都社论选用的材料，主要是观点性的。
司法独立的问题是老问题了。北青报的社论也不过是在老话重提——因为没有解决所以不断重提。这篇文章中的认识性，则在于对最高法在全国各级法院开展行政案件申诉上访排查治理活动的效果，给予了比较审慎的、消极的判断。言下之意：那都是指标不治本的措施。
“社会稳定”则是当代中国一个特别重要的价值，但其中也包含着各种错误认识的纠结。南都社论，着眼于在紧张的官民关系中的确立正确的司法角色，来讨论社会稳定的议题，具有更多的认识性色彩。其实，这种官民关系中的司法角色，仍然是一个“独立”、“居中”的角色。官、民、法院——这个“三角”结构才是稳定的。而如果法院倒向“官”的一边，则是不稳定的。因此，在一定意义上说，南都社论从“稳定”的角度，再次论证了司法独立——或曰“人民法院独立审判”（这个表述更为“政治正确”）。
少华按:
本题是比较一下《北青》与《南都》“同题”社论的写作特征。随手记下，以为日后教学所用。到了下午，又看到《东方早报》时评版上羽戈的署名评论《让基层民主助力“民告官”解困》——我感到也是着眼于制度的正解。
实际上，政治民主是比司法独立更本质的问题。或曰：民主是比法治更本质的问题，政治制度是比法律制度更本质的问题。政治民主解决好了，司法独立自然不难。这是因为：“由民而主”的政治过程本身，可以确立和保护司法独立。而目前司法独立的障碍正是政治障碍。这话说远了，已经脱开了那篇文章。那篇文章本身讲的是：目前一些民告官的案件，就是基层政权侵害人民的权利造成的。政治民主可以防止这种侵犯，也就取消了民告官的案由——走不到法律身边。这已是脱离了行政诉讼难的问题，而是根本解决民事诉讼要解决的问题。
但实际上，如果民主解决不了这些问题，法律同样解决不了。因为司法的环境也受制于民主的环境。这就是目前中国政治与法律的纠结关系。希望法律单兵前进解决政治民主的问题，可能有些过于乐观。说远了。
附：
“民告官”申诉上访不止的出路在于司法改革
2010/05/24 00:56 北京青年报 今日社评 蔡方华
5月22日，在广东东莞召开的全国法院行政审判工作座谈会上，最高人民法院副院长江必新披露，最高人民法院决定从5月22日至今年年底，在全国各级法院开展解决行政案件申诉上访专项治理活动。该活动重点排查非正常申诉上访、重复申诉上访、越级申诉上访案件，治理方式采取包案责任制，包案到省、包案到院、包案到人，力争使现有行政申诉上访案件基本得到解决。
行政诉讼俗称“民告官”，这类案件的“回头率”比较高，是近些年来表现突出的现象。所谓回头率高，是指原告人即老百姓不满意诉讼结果，又通过申诉、上访等行政救济途径为自己讨公道。有些案件虽然经过多次申诉和上访，也难以得到妥善解决，最终形成了社会关系的死结。为了解决这一问题，中央政法委统一部署了涉法涉诉信访积案清理行动。最高法此次专项排查活动，目的显然也是要缓解行政诉讼中纠结不止的社会矛盾。
“民告官”案件的“回头率”，与此类诉讼中政府机关的败诉率有微妙的反向关系。老百姓告不赢衙门，自然要向更高的衙门要说法。数据显示，2009年度全国行政诉讼案件占一审案件总数还不到2%，可行政申诉上访案件却占了全部申诉上访案件的18%左右，比平均值高出8倍。这只能说明两个问题：要么是老百姓特别不讲理，要么是行政诉讼案件的裁判质量还有待提高。很显然，后者比较符合现实，在逻辑上也比较通顺。
行政诉讼案件不好判，对于基层法院来说是个心照不宣的事实。基层法院的人财物都由同级政府安排，行政机关与法院之间的关系盘根错节，法院要想在本地的行政官司中实行公正裁决，往往面临难以想象的阻力。某地法院为了突破这个难题，创造了所谓的“5%审判原则”，即对那些占全部行政诉讼案件5%的、以县政府为被告的案件，一律判县政府胜诉，以此为代价，公正地审判其它涉及乡镇机关的行政案件。不用说，这个无奈的“原则”是极其苦涩的，它在本质上也不符合法治精神，事实上，它也正是行政案件申诉上访不断的原因之一。还有一些地方创立的“交叉审判”模式，也是为了摆脱行政因素对法院工作的不当干预。但总的来说，“小法官审行政首长”的尴尬局面，短时间内还难以得到根本解决。
最高法在全国各级法院开展行政案件申诉上访排查治理活动，其出发点和归宿都是好的，一方面它能够使长期积累的矛盾得以释放，让错位的社会关系得以纠正，另一方面，也能更好地维护司法尤其是法院的公信力。但从行政错案和行政上访案件的“形成机制”看，仅仅依靠法院“一己之力”，恐怕很难做到错案必纠。阻力还是那个阻力，“首长”还是那个“首长”，当年因故错判的案件，如今怎么才能纠正过来呢？即使真的从法律文书的角度上纠正了，又怎么保证那不是一张无法兑现的司法白条？
乐观的情况是，在中央政法委的统一部署下，在最高法的统一安排下，涉诉上访案件的清理有了一把“尚方宝剑”，地方法院排查起来可能会顺畅一些，包案责任制也应该能够有效地防止走过场。对于各级法院尤其是基层法院而言，此次专项治理既是“还账”又是“补课”。虽然压力很大、负担比较重、每个案子都会很棘手，但相对于整个社会的安定和法律的尊严而言，是非常值得的。
从长远看，要想改变行政诉讼上访突出的问题，还是要寄希望于司法体制的深入改革，尤其是要保障各级法院的独立审判权。只有法院能够真正做到公正审判和居中调节，它才能起到定纷止争的作用。在这个问题上，任何权宜之计都是无法奏效的。想想那个“5%审判原则”，就能很容易地明白这一点。
南方都市报2010年5月24日
公正的司法才是维权和维稳的利器
行政官司，俗称“民告官”，近些年此类申诉上访率居高不下，形势严峻。近日，在广东东莞召开的全国法院行政审判工作座谈会上传来消息，最高人民法院决定从5月22日开始到今年底，在全国各级法院集中开展解决行政案件申诉上访专项治理活动。
“民告官”案件为什么会引发居高不下的上访？很简单，原本准备通过法律程序讨说法的人们，没有得到他们应得的权益。数据显示，自《行政诉讼法》实施以来，“民告官”案件的胜诉率，始终没有突破30%。如果把大量未立案的“民告官”官司，也就是根本没法进入司法渠道的案件一并考虑，那么映照出的不仅是官民关系的现实，更是《行政诉讼法》的尴尬，因为这一法律的立法本义，就是意在运用司法权来抑制往往过于强大的行政权，维护广大行政相对人的合法权益。
“民告官”官司，该立案的却拒不受理；即使立案，审理中又对违法行政行为过于迁就；哪怕原告胜诉，又还有一个“执行难”等着你。
为什么会出现这种现象？最高人民法院副院长江必新的一段分析堪称鞭辟入里。他在行政审判工作座谈会上指出：“必须防止把‘大局’地方化，以‘大局’‘稳定’为借口排斥司法监督的倾向，摒弃‘让行政机关胜诉是支持，让行政机关败诉是添乱’的错误认识，不姑息迁就违法行政行为，不迎合屈服于各种非法干预，克服‘纠错不利于维护司法裁判的权威性、稳定性’的错误认识，坚持有错必纠，避免因讳疾忌医而付出更为沉重的代价。”
江必新的讲话指出了当前行政案件审理中的要害问题，也是最为公众关注的热点，即行政权对司法权的非法干预。这种非法干预，正如江必新所说，往往打着大得吓人的旗号，而事实证明，那些已然损害了行政相对人权益的人或者部门，他们关心的所谓“大局”只是他们自己的“小局”，他们害怕的是公正的司法会揭破真相，会影响个人乌纱帽的“稳定”。真正的“稳定”和“大局”从来都是与民众的合法权益紧紧相联，公正的司法既是“维权”也是“维稳”的利器，把这二者对立起来，其用心岂非昭然若揭？
在官民关系中，司法的地位和作用独特而又重要，这种独特而重要的地位，建立在公众对司法机关作为调停角色的预期上。如果行政案件中，“让行政机关胜诉是支持，让行政机关败诉是添乱”的错误认识主导司法，公众对司法机关的原有预期还有存在的基础吗？在官与民的官司中，法院的依法独立审判绝不是添乱，而是在给中国的法治添彩，近日浙江宁海被征地农民状告省政府胜诉，尽管还只是一个程序性的胜利，实质正义还在等待之中，但中外舆论对此给了极为正面的解读，就是一个最好的例证。
公众一旦动摇了对司法机关的预期，失去对法律的信仰，上访就很难避免了；上访解决不了，矛盾又会进一步郁结。当前各地正在加紧排查社会矛盾，以减少恶性治安事件，在这中间，不能忽视法律作为社会减压器的作用。其实社会矛盾是一个永恒的存在，关键在于让这种矛盾找到一个合适的出口，特别是要让那些利益受损的人有话可说有理可讲。通过司法渠道，使人人都可以在一个透明的规则体系里表达自己的诉求，追求自己的利益，社会成本最小，而且具有示范效应。
解决了行政权对司法权的非法干预问题，还需要司法机关的秉公审判。面对行政申诉上访率居高不下的局面，广东司法机关已经拿出了办法：先从制度上解决“立案难”、“不会告”，中间解决“不规范”，后期解决“不错判”、“不拖判”。《行政诉讼法》颁布实施20余年来，是否需要修改一直存在争议，在我们看来，只要解决了行政权对司法权的非法干预问题，加上司法机关的秉公审判，现行法律体系仍然是有效的。
“民告官”官司的出现曾是我们法制进程的一个亮点，这个亮点应该更亮些，亮到可以从中看到中国司法进步的希望，乃至可以烛照中国的未来。
http://www.dfdaily.com/node2/node24/node619/userobject1ai223365.shtml
让基层民主助力“民告官”解困
2010-5-24 2:28:25 东方早报
羽戈
似乎每过一段时间，中央司法机关都要发一道命令，要求聚集兵力解决某一类案件。近日，“民告官”成了“专项治理”的对象。据《新京报》5月23日报道，广东东莞召开的全国法院行政审判工作座谈会上传出消息称，从5月22日到今年年底，全国各级法院将集中开展解决行政案件申诉上访专项治理活动，实行包案责任制，错案必纠。
恰在前一天，我读到与此相应的一则新闻，名目为“浙江宁海361名村民状告省政府不作为胜诉”。行政诉讼俗称“民告官”。因征地纠纷，宁海县胜利村361名村民诉浙江省政府行政不作为一案，被告为官，自无疑义；原告当中，却有一些人具备双重身份，如胜利村村民代表潘冬明，他是被侵权的村民，同时是胜利经济合作社管委会委员，若依改制前的说法，即村委会委员，所谓“村官”是也。这种村官恐怕连九品芝麻官都算不上，却依然属于“官”。如此，就此案来讲，“民告官”一说，就有些站不住脚。
当然，我们可换一种视野看此问题。潘冬明这种“官”，官气并不重，不同于以前的村官。潘冬明式的村官来自民主选举，另一个战壕的村官则来自上级任命。依照政治责任制，谁赐予你权力，你就对谁负责，那么潘冬明式的村官身上担负了新鲜出土的直接民意，他是民意的管理者，更是民意的喉舌，奔走于田垄地头。这样的村官是与民近还是与官近？
这不是说，上级任命的村官全不为民做主，民选出来的村官个个都是好鸟。只是在胜利村的征地纠纷当中，二者的行政风格是如此泾渭分明。那两份引起争议的土地协议，皆由上级（桃源街道）指定的村官以作弊手法，代表胜利村与宁海县土地储备中心签署。据此协议，村民能拿到的补偿费是最多每人不到两万元，而被征用土地的全部地权收益高达几千万元。据潘冬明称，“如果征地经由新选举的合作社委员会表决，这样的补偿条件是很难通得过的。”2008年11月，胜利经济合作社选举产生了25名社员代表，潘冬明为四位社管会成员之一。随后他们发现了两份征地协议的问题。
如果你有所留心，可能注意到了，在大多数征地纠纷当中，村委会及经济合作社的领导集体，都是和作为征地者的地方政府（以及其后的开发商）并排伫立于同一战线。哪怕政府并不是他们的权力源头，他们出自村民票选。然而，政府还有一套壁垒森严且辐射广博的人事组织制度，足以操纵民选官员的未来仕途。现在的基层选举，至多推进到乡镇一级，就是说，你这位民选的官员，如潘冬明，走直接选举的民主程序，至多做到乡镇长，再想往上爬，就得屈服于官僚科层制，就得听命于公权力的意向和潜规则。除非你无心仕进，打算做一辈子乡村与社区领袖，你才有底气选择与上级政府不合作，事事以民意为依归。
事实上，这种“不合作”的难度何其大也，所付出的代价何其大也！对潘冬明这种刺头村官，地方政府有的是法子。新闻透露了一个细节：“新当选的社管会，至今没有获得街道党工委发放的委任书。”这是街道党工委工作失误，还是故意为之？不管怎么说，缺失上级的委任，导致潘冬明等人所行使的合作社之权力，只有正当性，没有合法性，只能瘸一条腿走路。
然而，我们还是有理由乐观起来。此前的“民告官”，民多为乌合之众，一盘散沙，很容易被地方政府各个击破；而如今当潘冬明这种有政治身份、有行政工作经验（曾担任过胜利村村委会主任）的人挺身而出，充当代表，与之交涉，进入司法程序，民意的力量便很容易凝聚起来，正当起来。在官与民的博弈当中，地方政府不仅要与法律作战，还要与合法化的民意作战，与知己知彼的民意领袖作战，它若想摆平这场战争，必须支出更大的政治成本。这极可能致使它距离正义渐行渐远。
回头说“民告官”。中国行政诉讼如何打破困境，冲出瓶颈，最可行的路径有二，第一是司法权超脱于行政权而独立中流，譬如开头所述的最高法之努力即可归属此中；第二乃是培植民力，使民有充足的力量与官相博弈。人们往往注重前一条，而漠视后一条，其实后一条路径更为根本：当民力大于官力，民气压倒官气，公权力者哪还敢肆无忌惮，为非作歹？也许，不必进入司法程序，官民博弈就分出了胜负。
（作者系青年学者）