中国的业主是中国改革开放过程中形成的新型人群,是中国民众从计划体制中的行政依附人转变为市场体制中的财产独立人的典型群体。业主一旦买房居住,必然形成围绕业主财产权的多重利益主体关系。为了解决利益主体关系之间纷繁复杂的矛盾,业主自治从无到有,正在方兴未艾地发展。从目前业主自治的实践看,围绕业主权利进行的自治,在解决了业主与其他利益主体之间的诸多错综复杂的矛盾关系时,也为中国推进以协商民主为特征的政治体制改革提供了宝贵的经验,值得认真总结。目前中国的业主委员会的建立比例只占20%左右,而协商民主也只是处在个别地区的试验阶段。所以对这些经验的总结,既可以促进中国业主自治的更广泛推广,也可以将中国的协商民主的政治制度从宏观层面上加以落实:
1、业主自治促进了业主财产权与政府行政权关系的转型,为协商民主中的政府职能定位提供样板:在传统计划体制下,政府是行政体制中的集权者,社会一切事物的决策者,自上而下的管制者。但是在新型的以业主财产权为根基的利益主体关系中,行政权的角色已经变了。从行政权的产生看,行政权的物质来源是财产权,行政权依附于财产权;从行政权的职能地位看,行政权从管制转变为服务了;从行政权的行为方式看,行政权力的习惯从指令转变为协调和引导。这种行政权的角色转变,可以从北京市建委最近出台的北京市物业管理条例的制定看出。政府的行政权职能,已经致力于在业主买房开始到居住过程中,尊重和保护业主的财产权,政府已经不再替代业主直接管理小区事务。为了更严格完善地尊重和保护业主的财产权,北京市建委在制定物业管理条例过程中,多次听取业主代表的意见,与专家座谈。虽然新出台的物业管理条例还需要进一步完善,但是北京市物业管理条例的制定过程,自下而上的协商民主的运用,可以被看做行政管理中的行政权尊重财产权的协商民主开始出现。
在目前中国体制转轨的特殊阶段,协商民主的推进在很大程度上依靠政府对行政权尊重和保护的自觉,我们从拆迁血案和征地上访的诸多案例中,都看到行政权强制对财产权主体的严重伤害。只要政府还未意识到行政权对财产权主体的依附性和服务性特征,协商民主是无法起步的,这是中国协商民主的起步前提。从这个角度看,北京市建委意识到行政权必须尊重和保护民众财产权,在全国具有表率作用。
2、从业主自治解决业主与开发商矛盾的实践看,协商民主需要用法律规范克服协商双方的信息不对称,以公开透明的信息环境,防止信息垄断方的道德风险。本来开发商是为业主建房的,但是在建房过程中,开发商作为商品房建设投资方,在商品房信息如面积、套数、质量、设备等环节,在小区的共有建筑物、共有地使用等方面,都具有先天的信息垄断优势,开发商与业主关系中具有的大量的信息不对称,使开发商具有先入为主的占先优势,开发商对业主侵权的道德风险是比较大的。新颁布的北京市物业管理条例,从保护业主不受开发商侵权的角度,对开发商在前期物业中的信息公开责任进行了明确规定,并明确了开发商负责前期物业管理,业主大会不成立,业主不用交物业费等,保护了信息弱势方业主在房屋交易中的平等地位。法律制度将信息垄断导致的侵权加以事先防范。事先防范到位,交易中的开发商与业主的协商民主才有可能实行。
协商民主不能依靠利益主体的道德觉悟,信息垄断可能是强势方对弱势方侵权的依仗,信息公开可能对于信息强势方产生压力,促使其在平等的基础上与信息弱势方平等协商。信息公开构成协商民主双方平等对话的约束条件。如欲推进协商民主,就先推进信息公开。
3、从解决业主与物业服务公司之间的矛盾关系看,协商民主需要利用组织的力量,在成本收益的计算基础上,提高选择委托代理关系的进退自由。物业服务公司作为经营者,希望以最小的成本获取最大的利润。业主作为消费者,希望享受高质量的物业服务和低廉的服务收费,本身就是物业管理中的矛盾双方。物业公司是否做到收费合理,服务优质,业主需要有组织地理性计算。目前的矛盾大多数在于物业公司的高收费和差服务,甚至物业公司百般阻扰业主成立业主委员会,而业主自身的组织意识和组织能力差,于是,使单个业主只好采用不满、指责、不合作、拒交物业管理费,甚至发生肢体冲突等极端手段抗议物业公司对业主的权利侵害。业主需要自组织起来,集中业主集体智慧理性解决与物业公司的矛盾。在目前体制转轨阶段,业主与物业的协商谈判考验业主的素质。北京市业主在自治实践中的物业管理的制度创造中,走在全国前列。如美丽园小区通过招标方式更换物业公司,体现的是本小区的业主自觉;而品阁小区则选择业主自己组建物业公司,业主的自我服务得益于业主本身的物业管理能力;朗琴园小区则采取信托物业管理方式,借鉴信托机制,提高对物业管理的监控权。业主组织起来之后,可以在与物业公司的博弈中创造各种各样适合自己小区的物业管理模式,在成本与收益的利益计算中使自己的小区物业质量得到提升,而优质物业公司也在诚信履约的实践中获得更多的市场份额。业主组织决策权是协商民主的前提。没有有效的业主自治组织,业主群体是一盘散沙,没有参与物业管理市场游戏的平等地位。
协商民主需要组织的力量,单个人在社会中的谈判能力是微不足道的,所以社会各阶层、各行业、各区域的社会自组织发展是协商民主发展的载体。自治组织可以在理性计算成本收益的基础上,选择谈判中的进退。降低个人抗拒社会不公或谈判破裂、退出合约的风险程度。利用组织的力量降低个人风险,以保护社会各阶层,各行业、各区域的成员的正当权益,避免谈判双方的强弱势失衡。避免以协商民主的形式掩盖强势对弱势的利益的剥夺。这是协商民主的基本目标。也是解决当前许多利益冲突的良药。
4、业主大会与业主委员会都是为了业主自治而产生的。业主作为委托人,召开业主大会,选举出业主委员会。业主大会是委托人的决策组织,为了全体业主的权益表达。业主委员会是执行机构,为了全体业主的利益落实。但是在业主委员会由全体业主选举产生后,也必然产生业主与业主委员会之间的委托人与代理人之间的矛盾,或者是源于认识观点不同,或者是源于公私利益的冲突,或者是源于业委会作出了错误的决定或侵害了业主的权益。这些矛盾除了需要用条例、法规来解决之外,更需要通过业主自治的民主程序来化解。对于业主委员会对业主的侵权可能,业主大会对业主委员会有监督的职能,必须保持业主对业主委员会的全方位监督。从根本上保障执行机构(业委会)服从于决策机构(业主公决和业主代表会议决议)。北京市各小区的许多制度创新保障小区业主对业主委员会的监督。美丽园小区用公开透明的业主委员会运作模式减少业主对业主委员会决策的疑虑、用全民公决的方式解决业主对业主委员会的信任危机,反而提高了业主对业主委员会的信任。上地西里小区探索用业主大会、业主代表大会和业主委员会三级关系解决协商民主中的规模与效益关系。力图明确界定各级之间的权利界限、利益配置和冲突解决方式。
协商民主不可能都是直接民主,在很大程度上只能是间接民主,是代表协商。在这种现实境况中,全体相关人对部分代表的监督至关重要。如何保障监督到位,保障全体相关人的最终决定权的同时保障代表机构的日常决策效率,是协商民主的运作关键。
5、从处理业主与业主之间的关系看,协商民主需要培育人们之间的交往习惯,用理性对话减少彼此之间的隔阂甚至对抗。小区业主在入住小区后遇到的都是陌生人,邻居之间是容易隔膜的。业主自治必然要求促进小区业主之间的交往。业主自治不仅是业主的法定权利,实际上也是业主的交往方式。在交谈,陈述、提议、批评、辩论、沟通的语言、文字和行为交往中,会产生理解、谅解、妥协、信任、共识、同意、友情等的人际关系效果。由陌生人之间的冷漠转变为邻居间的温暖,协商民主产生社会资本,从而产生公民社会。
协商民主从根本上讲不只是为了利益的计算,而是为了人的发展,为了人格的培育和人文素质的提升。单个人只有在协商民主的社会活动中才能提升民主法治素质,实践本身就是一所学校,干中学是培育中国人民主法治素质的基本途径,我们不能借口人的素质的低下延缓民主法治的进程,相信协商民主本身的学习功能。协商民主实践产生协商民主文化。协商民主文化构成协商民主的隐形制度支撑,我们不能只是从物质利益追求的狭隘角度理解中国协商民主的价值,在具体的协商民主实践中自觉培育协商民主背后的文化意识。
从业主自治过程中我们初步总结出中国协商民主的制度要件:政府职能转变、信息公开的环境、自治组织的发展、契约谈判的自由、对话交往的习惯、不同意见的包容,财产主体的监督,公民素质的提升等。协商民主的原则是正当财产权的维护,各方的责任权利义务的有机合作,各赋其权、各尽其责,各得其利,在矛盾解决中,社会和谐的维护。协商民主需要根据财产权主体的自身素质、能力特点、人数规模、自治范围、参与程度选择不同的发展方式,设计不同的发展阶段,追求不同的发展目标。
从对中国协商民主构建要素的分析,我们看到当前中国协商民主的发展还处在一个刚起步的阶段。许多政府部门把协商民主当成了贯彻行政管理者意志的手段,甚至当成了借民意的马甲维护官本位内核的借口。我们必须明确,真正的协商民主是建立在民众财产权主导行政权的基础上,是以民为本的协商,就拿拆迁血案为例,当唐福珍自焚事件发生后,一些指导强拆的官员指责唐福珍是法盲,政府说给你的补偿多少,你同意就是了,还想提出自己的补偿标准,太无法无天了。自己是依法办事,而唐福珍不懂法。如此冷漠的态度背后,反映出他们习以为常地把行政权完全凌驾于财产权自上,本末倒置。也正因为这种认识,到目前为止,因为拆迁导致老百姓自焚的当地官员,基本上都没有得到任何处罚。反之在浙江温岭地区,正因为政府部门意识到自己的权利是人民给的,行政权是为民众财产权服务的,所以,财政预决算都自觉纳入协商民主的的范围,让民众评头品足,官员根据民众的意见,修正公共财政使用中的问题,行政权受到财产权的严格制约。可见协商民主的文化内核是民管官,而不是官管民。
协商民主的效果是需要依赖外部条件的,选举民主、信息公开、平等竞争、法律公正等都是协商民主发展所依赖的社会制度环境。目前民众对协商民主的期盼特别高,但是外部的制度环境的建设比较迟缓,使协商民主难以推进:民众作为委托人没有选拔代理人的权利,代理人即便违背委托人的抑制也毫无顾忌,那委托人想要与代理人民主协商几乎是不可能的;民众在不掌握确切信息的情况下,很难为自己争取到应得的利益,协商民主可能是愚民民主,反而被别有用心的人操控,其效果肯定不佳;没有平等竞争,即便协商民主评定为不合格的人或机构,也可以凭借关系、 背景而强占机会和资源;协商民主的结果,缺乏法律保护,是没有安全感的,随时会被人为的破坏。现实生活中发生的业主委员会主任被打事件,反腐败的正直勇士被诬陷事件、被关押都提醒我们协商民主是需要外部制度环境保护的。
协商民主的内部制度建设需要程序与内容结合。谁是协商民主的主体,协商民主要解决什么样的问题,协商民主要达到什么样的目的,这些是协商民主的内容。内容是需要程序完成的:主体如何沟通、协商的时间地点安排、协商中的不同意见调节步骤、协商结果的落实措施、协商各方冲突的化解方法。这些都需要程序上作出安排。目前对协商民主的认识往往停留在形成共同意见才是协商成功,不同意见甚至冲突的出现就是协商不成功,这种认识很肤浅。矛盾在协商中公开化,是协商的成功不是协商的失败。七嘴八舌比普遍沉默要好;花时间协商的决策迟缓比专制集权的快捷更能降低决策失误带来的高成本,让每一个充分表达比压制多数人表达产生更安全的社会秩序;协商民主产生的每一相关者的自治和监督效果能够创造可持续的经济和社会价值。
协商民主可以大大加强人们直接面对面交往的频率,人们在交往中会创造出社会自发秩序,也就是国家制度赖以建立的社会制度,而社会制度的创造者是千千万万的普通民众。过去我们都依赖国家推进的道德、互惠、诚信、合作、学习、创新等文化理念和制度都可以让民众在交往中自发生成。促进中国人现代人格素质的提升,产生现代公民。社会秩序产生单靠国家治理达不到的社会和谐效果。
业主自治看起来是一个微观的个体在一个微观地区的行为,但是如果从中国体制改革的大局看,业主自治实际上不仅是经济体制改革的突进,更是为中国的政治体制改革探路。我们需要进一步提高对业主自治社会价值的认识,从业主自治中找到未来中国民主政治的发展趋势。