处理好五个关系 统筹城乡发展

　　——关于宝鸡市统筹城乡发展、推进城乡一体化的思考

　　中共宝鸡市委书记 唐俊昌

　　

　　统筹城乡发展，是贯彻落实科学发展观、实现又好又快发展的根本出路，是当前各级党委政府面临的一项重大而紧迫的任务。宝鸡作为关中—天水经济区规划建设的副中心城市，我们将以科学发展观为指导，正确处理好五个关系，着力解决好五个问题，加快统筹城乡发展步伐，努力把宝鸡建设成为陕西乃至关天经济区城乡统筹、一体发展的排头兵、示范市，在西部率先实现全面建设小康社会的目标。

　　一、处理好统筹城乡发展与全面建设小康社会的关系，解决好“认识”问题

　　统筹城乡发展，实质是要破除城乡二元体制，实现城乡在法律政策上平等、在产业发展上互补、在国民待遇上一致，让农民享有和城镇居民一样的权利和发展机会。这既体现了建设全面小康社会的根本要求，也是实现全面小康的根本路径。

　　立足全局看宝鸡，统筹城乡是大势所趋，是实现全面小康的必过之槛。纵观世界发展的历史，由城乡分割向城乡联系、城乡融合、城乡统筹发展，是经济社会发展的一般规律。英国用了200多年、美国用了100多年建成了城乡一体的现代化国家。日本二战以后及时构建城乡一体化公共服务体系，创造了“日本奇迹”；韩国通过实施“新村运动”，迅速实现了现代化。而拉美、非洲的部分国家由于忽视城乡统筹发展，导致城乡收入差距拉大、经济衰落、社会动荡，陷入发展困局。从我国看，党的十六大明确提出要统筹城乡发展，并将其作为全面建设小康社会的重大任务。此后，党的十六届三、四中全会和十七大、十七届三中全会，都将统筹城乡发展放在贯彻落实科学发展观、加快建设全面小康社会的重要位置。今年以来，中央更是把统筹城乡发展作为加强“三农”工作、加快转变发展方式的重大战略举措，要求在统筹城乡发展中加强农业基础、推进农村经济社会发展、增加农民福祉，加快建设全面小康社会。近年来，上海、成都、苏州等地区积极贯彻中央关于统筹城乡发展的方针，大力推进工业化、城镇化和城乡一体化，率先实现了小康并向率先实现全面小康迈进。事实证明，统筹城乡发展是我国走向现代化、建设全面小康社会的必破之题。

　　立足当前看宝鸡，统筹城乡是发展所需，是实现全面小康的必由之路。宝鸡市第十次党代会确定了“三个率先”的奋斗目标，提出要率先在西部基本建成全面小康社会。近年来，全市上下紧扣这一目标，围绕坚持“四个第一”、实现“五大突破”的思路，加快发展，狠抓落实，三次跻身全国综合实力百强城市之列，并成为“新中国60个城市发展代表”，先后荣获国家卫生城市、国家环保模范城市、国家森林城市、中国人居环境奖和全国双拥模范城“六连冠”等称号。尤其是2009年全市经济总量突破800亿元，人均GDP突破3100美元，地方财政收入突破30亿元，三次产业结构调整为11：60.3：28.7，城镇化率达到41%，进入了工业化和城镇化高速推进期。但对照国家统计局关于全面小康社会的评价指标体系，一些指标尤其是农民收入水平、第三产业占比、城镇化率等差距依然较大。要解决这些问题，需要实现城乡资源共享、需要城乡产业协调互补、需要城乡市场协作互动，而要做到这些，必须抓住统筹城乡发展这个根本。尤其是在后金融危机时期，只有拓展最为广阔的农村市场，激活最具潜力的农民消费，扩大内需、加快发展才有动力和支撑，转变方式、调整结构也才有基础和保证。

　　立足“三农”看宝鸡，统筹城乡是民心所向，是实现全面小康的现实选择。我们追求的小康是全民共建共享、社会和谐有序的小康。如果城乡居民收入和生产生活环境差距过大，发展就难以协调和持续，社会就难以稳定与和谐。特别是作为大部分人口在农村的宝鸡，实现城乡统筹发展尤为重要。多年来我们坚持用统筹城乡发展的理念解决“三农”问题，在建设大城市的同时，发展壮大县域经济，加快建设新农村，农民收入持续大幅增加，农村基础设施日益完善，农村面貌深刻改观，农民生活不断改善。尤其是农民人均纯收入由2007年的2887.9元增加到2009年的4186元，年均增长20.4%，与同期城镇居民人均可支配收入增幅基本持平；所有县都进入全省县域经济综合排名前50名，其中有6个县处于前20名。但目前我市发展较快的城市经济与相对滞后的农村经济并存，竞相发展的川塬地带与相对落后的贫困山区并存，居民收入总体快速增长与城乡居民收入差距拉大并存。统筹城乡发展，就是通过理念创新、政策创新、机制创新，统筹谋划工业与农业发展，推进城市与农村繁荣，促进农民与市民生活接轨，加速城乡融合、一体发展，使发展成果更好地惠及全体人民。

　　二、处理好整体推进与重点突破的关系，解决好“重点”问题

　　根据党的十七届三中全会精神，统筹城乡发展要实现城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业、社会管理等“六个一体化”。我们既要按照这一要求，全面谋划，整体推进；又要立足市情，重点突破。从当前宝鸡来讲，加快“六个一体化”，核心在于缩小城乡差距，重点在于抓好以下四个方面：

　　一是居民收入。农民与市民相比，当前最大的差距在收入。2009年，我市城乡居民收入比达3.9:1，低于全省4.11:1的比例，高于全国3.33:1的比例，同时绝对差扩大到了12160元。这一差距已经直接体现在城乡居民的生活水平和质量上。要在稳定增加城镇居民收入的同时，把持续大幅增加农民收入作为统筹城乡发展的核心任务来抓。尤其是要适应工业化、城镇化、农业现代化深入发展的形势，以农民增收“举措到户”工程为抓手，创新思路和举措，在原来“四轮齐动”保增收（农民家庭经营性收入、工资性收入、财产性收入、转移性收入）的基础上，努力打造“五朵金花”（薪金、股金、租金、息金、补助金）促增收的新格局，确保全市农民人均纯收入年均增长15%以上，今年接近4800元，2012年比2007年翻一番、达到或接近全国平均水平，2015年比2009年翻一番、力争达到10000元，为实现全面小康目标奠定经济基础。

　　二是基础设施。农村与城市相比，当前最急需改善的是基础设施，特别是我市南北和西部山区基础设施依然落后，投入和配套严重滞后。从面上看，目前全市7%的行政村没有通公路，30%村的农民没有用上自来水。从点上看，至2009年底，全市共建成新农村五星村100个，不到全部村的7%。要把建设新型农村社区作为作为改善农村基础设施、改变农村面貌、提升农民生活质量的有效途径，按照新农村“五星村”建设标准，大力实施“项目到村”工程，配套建设适应农民生产生活特点的基础设施、服务设施，引导农民就地集中，推动农村村庄由松散型村落向集中有序的新型社区转变、农村住房由单家独院向居民楼（房）转变、农村环境由脏乱差向生态文明村转变。到2012年，全市35%的行政村要有社区服务中心，到2020年社区服务覆盖面达到80%。同时，大力推进城镇化，引导有条件的农民向城市、县城和小城镇集中，实现以城带乡。

　　三是公共服务。农村社会状态与城市相比，当前最缺的是均等、优质的公共服务。虽然我市民生和社会事业发展走在了全省前列，但这只是低水平上的广覆盖，公共服务的许多方面还没有实现真正意义上的城乡接轨。要在探索建立城乡一元化户籍制度的同时，着力在“四个均等”上下功夫：抓教育均等，着力建立城乡均等的现代教育体系，加快建立城乡统一的劳动力市场、就业培训和服务网络，提升农民的科技文化知识和综合素养，使农民拥有与市民同等的改变命运的受教育机会、就业技能及就业机会；抓卫生均等，着力建立覆盖城乡居民的基本医疗保障制度，健全城乡一体化公共卫生服务网络，使农民拥有与市民一样的保障健康的条件和环境；抓保障均等，着力建立“多层次、全覆盖、广普惠”的城乡一体化社会保障体系，使农民拥有与市民基本相当的社会保障；抓安全均等，着力提升农村民主法制水平，使农民拥有与市民一样甚至更加安全的生产生活环境。

　　四是县域经济。县域经济连接工农、兼容城乡，是统筹城乡发展的重要纽带和经济支撑。只有县域经济实力明显提升、财政收入大幅增加，才有更多的“本钱”搞建设、惠民生、补短板，也才能真正把以工促农、以城带乡的方略落到实处。目前，我市“市强县弱”的问题依然比较突出。2009年9个县的经济总量不足全市一半、地方财政收入总和不足全市的1/3。同时，县域之间也不平衡，四个川塬县占全市经济总量的31.5%，五个山区县占全市经济总量的12.7%。要把发展壮大县域经济作为关键支撑，以县域工业化为方向，以园区为依托，发展壮大产业集群，加快建设工业强县。尤其是要大力发展园区经济，把各类园区建成以工促农、以城带乡的示范区。同时，以现代农业为方向，以农业科技园区为示范，大力培育特色主导产业基地。继续深入开展“争先进位”活动，推动有条件的县区向全省十强县、五强区迈进。

　　三、处理好统筹规划与试点先行的关系，解决好“方法”问题

　　统筹城乡发展作为一项重大的战略任务，目前全国、全省都处于试点阶段。要按照“统筹规划、分步实施、试点先行、典型引路”的基本思路，着力做到重规划、抓试点、讲方法。

　　重规划，就是统筹规划、分步实施，以“全域宝鸡”的理念规划发展。要着眼长远，统筹城乡产业布局、空间布局、土地利用、基础设施建设、社会事业发展、生态环境保护等规划，构建城乡统筹、相互衔接、全面覆盖的城乡规划体系，加快推进企业向园区集中、农民向城镇和中心村集中、土地向规模经营集中。同时，科学把握实施节奏，确保实现“三年点上突破、五年面上见效、十年全域小康”的“三步走”的目标。

　　抓试点，就是试点先行、典型引路，用试点探索路子、积累经验。我们将宝鸡高新区及其所辖6个乡镇、蔡家坡开发区和凤县作为市级试点区域，各县区确定1-2个基础较好、有代表性的试点区域，在风险可控的前提下，做到资源围绕试点来配置，干部围绕试点来选派，机制围绕试点来设计，确保把试点区域建成具有较高水准、较强带动能力的示范点，探索出具有宝鸡特色的统筹城乡发展路子。

　　讲方法，就是积极稳妥，科学实施，确保工作高效、有序推进。统筹城乡发展，涉及城乡经济社会发展的各个方面，涉及城乡生产关系的全面调整和深层改革，必须稳妥慎重。要坚持近期目标与远景规划相结合、适度超前与量力而行相结合、大胆创新与稳妥推进相结合，把改革的力度、发展的速度和群众的可承受度统一起来，做到稳扎稳打而不盲目冒进、综合施策而不单兵突进、切合实际而不贪大求洋，使统筹城乡发展真正变成普惠工程、民心工程工程。

　　四、处理好落实政策与改革创新的关系，解决好“动力”问题

　　 统筹城乡发展，必须在落实好中央和省市各项政策措施的基础上，大胆改革创新，破解发展难题。要积极稳妥地推进土地管理、户籍管理、社会保障、财政金融、流通体制等“五项改革”，着力解决好四个关键问题，促进公共资源在城乡之间均衡配置，生产要素在城乡之间自由流动，为城乡经济社会融合发展提供强大动力。

　　一是钱从哪里来。这是统筹城乡发展最现实的问题。从实践看，解决这一问题主要有三种渠道：即加大财政投入、争取银行贷款、吸引社会资本。加大财政投入是主要途径。去年我市财政用于“三农”方面的大口径支出达46.68亿元，占到财政总支出的46.2%，连续几年新增财力用于“三农”的比例也都高于中央20%的规定比例。要在巩固这一势头的基础上，从今年起，市财政每年列支5000万元，专项用于统筹城乡发展，县区落实配套资金。同时，通过“百企百村”、“三带三进”、部门帮扶等措施，促进城市资源向农村流动。金融支持是有力支撑。至2009年底，全市金融机构涉农信贷余额达到141亿元，但存贷差依然较大，特别是“三农”贷款难的问题依然比较突出。针对这一问题，要在进一步加大银政合作的同时，积极创新农村金融体制，大力发展村镇银行、农村资金互助社等新型金融组织，扶持发展小额贷款公司，推进政策性农业保险制度，降低农业市场风险。吸引社会资本是有力补充。要借鉴成都等地的经验，用使用收益作回报，启动民间资本，引进战略投资者，参与城乡基础设施开发建设，探索形成市场化、多元化的统筹城乡发展的投融资机制。

　　二是产权怎么改。统筹城乡发展是一场改革，改到深处是产权，总的原则是推进“三个置换”，抓好“四个环节”。“三个置换”，就是加快推进农户集体资产所有权换股份、土地承包经营权换保障、宅基地及农房换住房。“四个环节”，一是确权颁证。对农民的土地承包经营权、宅基地等集体建设用地使用权，以及房屋产权和林权，由主管部门统一登记、确权、颁证、建档，把产权固化量化到户到人。二是整理配套。对农村宅基地等非耕建设用地，进行集中整理和标准化配套建设，变零星为集中、变生地为熟地，为土地增值、农民受益创造条件，为城镇增容改造、承载项目拓展空间。三是市场流转。成立土地交易机构，健全农村产权评估、流转、收储、担保和纠纷调处机制，在城市建设用地与农村建设用地之间建立增减挂钩机制，促进土地依法、规范、有序流转。四是收益分配。始终把优先保障农民土地权益摆在第一位，通过“三个置换”和保障就业、留地安置、实物补偿、货币补偿等手段，确保农民土地流转后生活质量有提高、长远发展有保障。

　　三是人往何处去。2009年，我市城镇人口约170万人。按照关天《规划》，到 2020年宝鸡城镇化率要达到 60%，城镇人口要达到 250万，中心城市建成区人口要从现在的80万增加到 120万。这意味着今后10年间，全市要新增城镇人口80万人，年均增加8万人，中心城区年均增加4万人。据统计，2003年到2009年，全市城镇化率由36%提高到41%，每年增加近1个百分点，新增城镇人口不足4万人。转移农民、增加城镇人口的任务异常艰巨。目前，我市有 45个镇跻身“关中百镇”行列，12个镇被列入省级重点镇，中省投入力度空前加大，为加速城镇化注入了强大动力。同时，全市现在市域内就业的农民工约30万人，加上其家庭成员，数量十分可观。我们将把改革户籍管理制度、推进农民身份转换作为城乡改革联动的突破口，尤其是要以进城农民工为重点，在住房、社保、就业、创业、教育等方面大胆创新，制定优惠政策，使他们出得来，留得住，能致富，影响和带动农民加速向城镇转移。

　　四是社区怎么建。要以建设新社区、培养新农民、建设新农村为主题，突出抓好两个方面：一方面着力抓建设。按照现代社区型、集中居住型、整治改造型、生态自然型等几种类型，积极建设新型农村社区。另一方面着力抓管理。在条件成熟的社区建立党总支、党委，充分发挥党组织的领导核心作用；强化社区民主治理机制，充分发挥村民自治组织作用；建立健全以股份经济合作社为主体的新型农村集体经济组织，充分发挥新型集体经济的基础作用；整合劳动就业、计生卫生、帮困惠民等政府职能，完善社区公共服务和社会管理，充分发挥综合服务体系的保障作用，使新型社区成为统筹城乡的新阵地、居民共建共享的新家园。

　　五、处理好党政推动与各方联动的关系，解决好“保证”问题

　　统筹城乡是一项全局性、整体性、开创性很强的系统工程，必须把党政推动与各方联动有机结合起来，形成各方凝心聚力、推进工作落实的强大合力。

　　要强化大局意识。坚持把统筹城乡作为市县乡工作的重中之重，在领导分工、机构设置、干部配备、政策制定、工作部署、财力投放上予以充分体现。坚持各级党政主要领导亲自抓，分管领导集中精力抓，不断强化领导联点、部门包抓、干部驻村、企业包扶等机制，动员引导各类城市资源上山下乡进农村。同时，切实加强舆论引导，大力宣传先进典型和成功经验，形成统筹城乡发展的强大合力。

　　要鼓励基层创新。尊重基层和群众的首创精神，允许试、允许闯、允许错了改，力争尽快建成一批示范点，形成一批好典型，总结一批新经验。尤其是要以“升级晋档、科学发展”和“创先争优”活动为载体，充分发挥基层党组织的引领和示范作用，使之成为凝聚人心、推进工作、统筹城乡、科学发展的坚强堡垒。

　　要加大落实力度。切实做到“三个坚持、三个到位”：即坚持“谁主管、谁实施、谁负责”的原则，明确政策落实的责任主体，确保政策落实到位；坚持“龙头不变，渠道不乱，加强整合，各计其功”的原则，整合项目、资金和政策，实施好“项目到村”工程，尤其是要做到财政支出优先支持统筹城乡发展，预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设，确保投入落实到位；坚持把统筹城乡发展的实绩作为考核干部政绩和工作水平的重要内容，完善考核奖励办法，加大督查力度，实行跟踪检查、定期通报，确保考核奖惩到位。