当代物权法百科全书小辞典297

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宅基地灭失后的复分权

陈绪国

物权法第一百五十四条规定：“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。”

本条款，是关于宅基地使用权因自然灾害等原因灭失后，重新分配宅基地的规定。

本辞条，是关于宅基地灭失后的复分权的概念。

主题：宅基地灭失后的复分权

宅基地灭失后的复分权，全称是宅基地使用权灭失后的复分权。是指村民的宅基地用益权（使用权）因自然灾害等原因灭失后，针对原宅基地住址“不宜居”情形，重新获得分配新宅基地的保障性权利。是村民宅基地因故消灭后重新分配与物权化调整的一个主要类别，目的在于使村民的住宅和宅基地福利保障制度恒定在一个相对的水平上，并使物权法律救济与宅基地实物救济有机结合起来，将被消灭的宅基地用益权重新树立起来，回归既有的宅基地物权关系。

宅基地灭失后的复分权，是受灾灾民基本人权保障、社会福利保障事业所维系的一项应急救援物权和居住保障物权。地方政府应当从人道主义立场出发，积极地、尽快地投入人力物力，促使灾民重新获得分配新宅基地的保障性权利得以顺利实现。依据“特事特办”的原则，对于农村灾民重新获得分配新宅基地的权利，政府应当把握“宜松不宜紧”的应急处事办法。

宅基地灭失后的复分权，是基于村、组组织的土地共有制以及灾民的共有权而重新分配与重新设立宅基地用益权的法定要求。同心协力为同村村民排忧解难，也是村民组织自助、互济义务的一部分。如果村、组组织不尽其义务，上级组织或者政府可以责令其强制性地履行抢险救灾、善后救济灾民宅基地的义务。

所谓“宅基地使用权因自然灾害等原因灭失”，是指宅基地用益权人因不可抗力因素而造成的宅基地实际用途或者使用价值、经济价值、恢复功能等机制上丧失，不能够在原址上重建住宅的客观情形。如果说，发生轻微自然灾害以后，能够在宅基地原址上加以清理、平整，进而能够在此地进行重建住宅家园，没有生命财产损失之虞，则不在“灭失”的范围之内，可以不重新分配宅基地、行使新基地的用益权—即可以不考虑授予灾民的“宅基地灭失后的复分权”。

所谓灭失，是消灭和丧失的总称。其因果关系，是与地质灾害、气候灾害、自然灾害等灾害有关，包括直接的后果与间接的后果、连带的后果在内。灾民与自然灾害的关系，就是自然灾害施害和灾民受害的突然性、紧急性、破坏性的反物权化关系，同时发生了紧急救援、救灾减灾、恢复重建、物权重设的连续关系。直接的后果，是导致灾民房屋所有权、宅基地用益权和其他财产以及生命财产的损失。间接的后果，是给予灾民重建家园增加了负担，对于宅基地用益权的重新设立带来了新问题。连带的后果，是给予灾民的连带关系人、义务人带来了麻烦和新问题。

当村民灾民“宅基地使用权因自然灾害等原因灭失”以后，受害者难以单方面来恢复重建和恢复宅基地用益权，因为个人的事实行为要与法律要件相吻合。但是，其物权请求权，不是面对当事人，而是面对大自然，或者是间接地、被动地面对大自然。其含义，就是要求大自然赔偿宅基地使用权的损失。其他损失，大自然也无法赔偿。

从物理属性上讲，土地是不可能灭失的。不过，因自然灾害而导致土地使用权或者用益权毁损、灭失的，却是客观存在的。

在一些自然灾害频仍、肆虐的地方，容易造成村民生命与财产的巨大损失，导致不宜村民居住与生活。近几十年来，世界极端气候异常，厄尔尼诺现象和地球变暖现象及其一系列地质灾害、气候灾害、自然灾害对于村民以极大的威胁。其中，某些村庄过去是宜居地的，后来起了相反的变化。由于异常的地质灾害、气候灾害、自然灾害等原因，导致原来宜居的所在地变成了不宜居的所在地。

简单地说，宅基地灭失后的复分权，就是针对自然灾害后造成村民重大生命与财产损失，导致宅基地的使用价值与安保功能丧失，也就是造成原居住地“不宜居”而丧失宅基地用益权；然后，对于丧失的宅基地用益权加以救济，加以补偿。其考量的主要对象，一是土地使用权和房屋财产所有权的严重丧失程度，二是村民生命财产的严重破坏程度。以上两种不利因素，只要具备其中一个条件，就应当授予村民宅基地灭失后的复分权。

对于“宅基地灭失后的复分权”的理解，应当是扩展型概念，不应当是孤立型概念。关键在于，要用系统分析的办法来正视他。

第一，要从长计议。有些宅基地，粗看起来是可以在原址上复建，但从长远打算、综合分析起来不是这样的。譬如，有的地方发生严重地震了，地震一过去，似乎啥事也没有了。但地质学家会告诉人们，这个地方会每隔几十年发一次地震。以后村民要集中起来建防震楼房，大部分宅基地就要腾出来了。这种宅基地使用权的消灭，不是因为宅基地完全毁损，而是因为安保功能丧失所致。

第二，要照顾困难。有些宅基地所在地，隔三差五地面临着洪水、台风威胁，财产损失或者生命财产威胁很大，村民要在原地复建住宅不是不可以，但是要建设很坚固的房屋又没钱，加上所有救济的钱仍然不够。这种情况，于五保户、困难户中经常可以找到。授人以鱼不如授人以渔，为了使抢险救灾更加扎实有效，应当允许此类困难村民搬迁到相对安全的地方安家落户。这种宅基地使用权的消灭，不是因为宅基地完全毁损，而是因为安保功能丧失和困难村民不能自保所致。

第三，要合理调度。有些宅基地所在地，牧民们分散居住，草原上所建设的公路也不多，一遇到大型雪灾、冻灾、冰灾，抢险救灾非常困难，结果导致牧民家庭成百成千只牛羊活活冻死，损失惨重。通过集中居住并靠近公路，可以避免或者减少这种机会损失。这种宅基地使用权的消灭，不是因为宅基地完全毁损，而是因为安保功能丧失和困难村民不能自保所致。

第四，要从宽处理。只要是宅基地所在地不在城镇，或者所在地土地资源丰富，为了将消极应对自然灾害模式升华到积极应对模式上来，不妨试行宅基地重新迁移分配“从宽处理”新政策。必要时，还可以跨村、跨乡规划安置。中国是土地所有权公有制国家，加上近些年来的新农村集中建设经验积累，办理起来并不难。而且，农民集中居住，集中使用共有宅基地，可以节约土地资源。这种宅基地使用权的消灭，不是因为宅基地完全毁损，而是因为安保功能加强和集约化用地所致。

总之，对于“宅基地灭失后的复分权”的理解，不能局限于“宅基地完全毁损”一个方面，人物和财物的安保功能也是一个方面。也就是说，理解本条款的意思，往浅处分析，只有一个法律要件；往深处分析，却有二个法律要件。仅仅了解一个法律要件是不够的，应当加深理解。

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