公共管理科学化突出了政府的社会经济活动协调者的职能。实现人与人之间的和谐，人与自然的和谐，全面落实科学发展观，公共管理作为关键举措，必须科学化，其核心内容是谋求社会经济发展的和谐。只有实现社会和谐的目标，人类才能实现可持续发展的美好愿望。
随着技术进步，人类的经济发展任务越来越复杂。这是技术发明导致产品结构复杂化、生产方法复杂化、生产组织复杂化的必然结果。随着经济发展水平的提高，社会发展任务也越来越复杂。以自由市场经济体制为依据，亚当·斯密提出的政府作为守夜人的作用已经过时，经济发展不能单纯由以价格为信号的市场体制所掌控，而是必须有社会组织的配合。例如，为了经济的可持续发展，保护生态环境，就不是单纯运用市场的价格信号能解决的。这就是“市场失灵”。政府作为社会的组织者，对社会经济发展的作用不是被削弱，而是要不断增强。政府实施社会和经济发展管理，面对的是复杂的社会经济活动，政府干预也常常失灵。执行和谐的可持续发展模式，既不能单纯靠市场，也不能单纯靠政府。市场与政府的结合提出了公共管理科学化的必要性。
如何理解公共管理科学化？从字面上理解，对公共事务的管理应该符合客观规律和人类发展的历史趋势。首先，公共事务是公众的事业，是由公众参与的。公共管理要符合公众的利益，要谋求公众之间的和谐关系。其次，公共事务是促进公共福利的事业，公共管理要符合人类可持续发展的需要。
世界银行的《1997年世界发展报告》指出，“以政府为主导的发展必然失败，但缺少政府的发展也不会成功。……没有一个有效的政府， 经济和社会可持续发展都是不可能的。”该报告强调：“发展不仅仅是搞好经济和技术投入，还与基本的制度环境有关。”“理解政府在体制环境中所起的作用，……对于政府更有效地促进经济发展将是极为重要的。”[1]世界银行所说的基本制度环境，即斯蒂格利茨先生所说的体制，是指决定如何使用投入的规则和习惯。形成这个环境的要素，被称为社会资本。[2]人自身的发展需要的资本是多样的。一是物质资本，包括生产资本和其他物质资料。二是人力资本，包括劳动力、知识和健康。三是社会资本，是指社会网络关系的范围和属性。其含义是，鼓励人与人之间的信任、互惠和分享社会利益的互联活动和社会组织活动等。四是生态环境资本。开发和充分利用社会资本首先对穷人有利。第二论改革要解决的正是这个问题。[3]
20世纪80年代之后，发展中国家掀起了一股市场化改革浪潮，目的是以自由竞争刺激经济增长。世界银行等国际经济机构是这次浪潮的始作俑者。在主张自由化的西方经济学家看来，这是医治发展中国家经济停滞的灵丹妙药，但适得其反，拉美国家和俄罗斯等经济转型国家的改革以后出现了经济倒退。经济学家再次思考经济增长问题。在反思之后，世界银行在一项研究中提出了增长质量问题。该研究报告认为，确保经济稳定增长取决于三个因素：第一，全面利用所有资产，包括物质资产、人力资产和自然资产。第二，一如既往地关注收入分配问题。第三，强调良好治理的体制结构。显然，它既突出了经济发展的公共性，又突出了人自身的作用。报告指出了经济增长的三种情况：第一，稳定可持续的增长，条件是确保上述三个因素的作用。第二，经济增长波动过大，甚至出现经济倒退，原因是经济治理体制脆弱，政府财政开支被滥用。第三，扭曲的经济增长，往往是由对物质资产投入的过度刺激和对人力资产的忽视造成的。该研究引用的经济研究成果说明，牺牲大多数人的经济利益，向富人提供物质投资补贴，能够暂时刺激经济增长，但不可能持久，并导致增长扭曲。
市场与政府的关系是经济学理论界和经济决策者争论不休的一个古老问题。人们往往注意到西方经济学家对自由市场经济体制的鼓吹，忽略了发达国家政府作用的上升。在自称经济自由化程度最高的美国，人们信奉的是“管得最少的政府是最好的政府”。但是，美国政府早就直接参与了市场经济活动。19世纪40年代，美国政府直接支持修建从华盛顿到巴尔的摩的世界上第一条电报线路。1863年通过的《莫尔斯法案》规定联邦政府负责农产品生产的研究开发和推广工作。1785年和1787年的《西北法令》规定把部分出售土地获得的收入用于教育；1863年，联邦政府建立了公立大学制度。随后，通过了《国家银行法》，建立起全国性的银行监管机构和联邦储备制度。政府参与铁路和州际高速公路建设。
有人说：“如果不断加深的国际经济一体化是第二次世界大战后的一个重要特征，那么政府的日益重要则成为第二个突出的特征。”[4]然而，对政府作用的认识并非一成不变。从历史演变的角度审视，它基本是沿着三条轨迹变化的。
第一，近代经济全球化的失败成为人们认识政府作用的分水岭。第一次世界大战后，苏联十月革命废除了私人财产权，由政府完全控制经济活动。从而产生了政府比市场更优越的理念。30年代大危机使人们加深了对政府作用的认识。第二次世界大战之后，发达国家扩大政府作用体现在三个方面：向脆弱人群提供社会福利；对部分私人企业实行国有化，搞起所谓混合经济；确立以充分就业、物价稳定和国际收支平衡的宏观经济政策。
第二，70年代的石油危机成为政府作用变化的又一个分界线。人们突然发现，政府的作用不能太大。于是有了美国总统里根和英国首相撒切尔鼓吹经济自由化的热潮，也就有了华盛顿共识。放松政府对经济活动的管制，对国有企业实行私有化，从计划经济转向市场经济，成为众多国家的行动。对经济的控制从强大的国家机器转向分散的市场信息。[5]亿万人参与的经济活动一下子失去控制，会变成什么样子？政府从经济中淡出行吗？俄罗斯“休克疗法”的恶果让人们重新思考政府的作用。于是，连一贯主张市场自由化的世界银行和国际货币基金组织也主张从华盛顿共识转变到第二次改革。在经济全球化的条件下，人们格外重视政府的作用。
第三，人类对促进经济发展的因素有一个不断变化的历史过程。工业革命之前，自然资源被认为是最重要的经济发展因素。许多国家为了争夺它而进行战争。工业革命之后，物质资本（机器设备）被视为经济发展的关键，但自然资源仍很重要，争夺它的战争仍然不断。80年代之后，知识被提到经济发展的核心地位，随之人们提出了经济制度的重要性，认为政府的作用对经济发展的贡献不可忽视。
尽管关于市场与政府作用的争论一直未间断，但政府仍然我行我素，它不但没有因自由化而减肥，体重反而增加得更快。以政府财政支出衡量，各国政府，特别是发达国家政府的规模不断扩大。近代经济全球化结束的1913年，发达国家政府财政支出占国内总产值比重平均为9%，1937年前后增加到21%，90年代中期接近50%（见图8-1）。那么，发达国家的政府财政支出主要用于何处？统计表明，社会福利开支占了很大比重，而且不断增长（见图8-2）。第一，这是政府对减轻市场风险的合理反应。例如，市场经济难以避免失业，政府的失业救济金缓解了失业者生活的困难。第二，也是政府提供公共服务所必需的。例如，向穷人提供教育和医疗补贴，这对低收入阶层特别必要。可见，政府在经济发展中发挥作用的总的原则是，它是经济发展过程中的合作者、催化剂和促进者，其功能是解决市场失灵和促进社会公平。[6]
经济全球化格外需要政府发挥作用。一项比较研究表明，经济开放程度越高的国家，政府的作用越大，即财政支出占国内总产值比重越高。美国和日本的国内总产值中的贸易比重较小，比利时和荷兰则较大，后者的财政支出占国内总产值比重也较高。人们都认为，开放程度高，随之而来的经济风险也大，需要一个强有力的政府为人民提供保护（而不是给产业提供保护）。因此有人说社会福利国家是开放经济的同意语。[7] 80年代，拉美国家实行对外开放政策，也面临经济全球化带来的经济动荡的影响。[8]其实，这是一个两难的选择：或者保护本国产业，实行贸易保护主义；或者保护人民，由政府提供社会保障。但是，经济全球化可能导致政府财政收入减少，从而损害社会保障。因此，调整财政开支结构和社会保障支出的方式，而不是绝对减少它，是政府面对经济全球化的不可推卸的职责。[9]
政府的功能分为不同层次，由于政府的能力不同，国家的经济发展水平不同，政府的功能也不同。在最低限度上，它提供公共商品，如国防、法律和秩序、保护财产权、管理宏观经济和提供公共医疗保健；保护穷人，实施反贫困计划。在中等程度上，政府解决经济外部效应，如提供基础教育和保护环境；规范垄断企业，制定和实施反垄断法；克服信息不完整；提供社会保险；实施金融法规；保护消费者；促进社会公平，提供贫困家庭补贴和失业保险。在最高程度上，协调市场活动（如产业政策），进行资产再分配（如土地改革）。[10]
我们不得不承认，我国的经济高速增长，但社会发展相对滞后。教育、医疗和社会组织结构落后，是我们在社会发展中面临的主要问题。在传统经济理论看来，经济发展目标是单一的。在本世纪上半期，谋求经济增长的理论风行一时。从凯恩斯的宏观经济理论、库兹涅茨的经济增长阶段论到刘易斯的经济增长理论，都把经济增长作为经济发展的核心目标。世界各国衡量经济发展水平的指标也定为国民生产总值。但是，物质财富的增长并没有带来相应的发展。尽管库兹涅茨提出了“滴漏理论”，认为增长必然会减轻贫困。但是，人类面临的最突出的问题仍然是，在经济增长的同时，贫困和不平等在加剧。
20多年来，我们一直在谋求建立小康社会的目标，其衡量标准是人均国民总产值。于是，经济增长成为发展的目的，增长与发展成为同义语。我们在谈到“发展是硬道理”时，总是认为增长是“硬道理”，其实，这是一种误解。正视是由于发展的目的不明确，中国出现了国民实际收入增长速度大大落后于国民总产值增长速度的不合理现象。从经济学理论角度考察，经济增长不是人类社会发展的目的，而是发展的一个手段。通过这个手段来实现社会福利最大化，是经济学研究的最重要的对象。在实践中，尽管发达市场经济国家曾经走过弯路，但最终总是表现为经济增长与社会福利的并行发展。因此，谋求经济增长的目标是非常明确的：实现社会福利最大化。同时，
可持续发展应该包括人的可持续发展，它具有多重目标。通过提高人均收入改善人民的生活水平，只是发展目标的一个方面。除此之外，发展还有多重目标：改善人民的健康和教育水平，给每个人以参与公共事务的机会，保障清洁的环境，促进代际平等，等等。
对发展中国家来说，贫困人口比重很大，大多数国家尚未实行社会保障制度，经济全球化对贫困人口的不利影响比发达国家还大。这无疑是对各国政府的严峻挑战。它向各国政府提出了一个课题：政府职责是主管生产，还是管理社会？这个问题的提出有更深层次的意义：政府职责的调整应植根于经济发展目标的变化。
联合国开发署从1990年起使用了一套人力开发指标衡量一国的经济社会发展水平。它由卫生保健（人均预期寿命）、教育（成人识字率）和财富水平（人均国内总产值）三个指标综合计算而成。[11] 这个指标把物质财富指标与衡量人自身发展的指标结合在一起，但把前一指标限定在一定的范围内（5120美元），指明了现代经济全球化条件下的经济活动大众化的新变化，即不但是普及物质消费的大众化，更是普遍提高人的发展能力的大众化。这个指标已经使用了10年，影响越来越大。把包括170多个国家的这项指标的排序与人均国内总产值的排序与人力发展指标排序进行对比，人们发现这两个指标的国家排序很不一致。有的国家人均国内总产值较高，而人力开发指标较低。例如，1997年，阿曼的人均国内总产值排在世界第41位，而人力开发指标为第88位。有的国家人均国内总产值较低，而人力开发指标较高。例如，乌克兰的的人力开发指标排序是第91位，人均国内总产值排序为118位。虽然卡塔尔的人均国内生产总值为20987美元，而斯洛文尼亚只有7910美元，但是两国的人类发展水平几乎相同。[12] 尽管发达国家都在高人力发展指标之列，但发展中国家的水平也不差。新加坡、韩国、智利、阿根廷和乌拉圭都是人力开发高水平国家。人类开发指标的国际比较说明，国内总产值并不是人们生活的全部。[13]
通过历史比较可以说明，用不同指标衡量发达国家和发展中国家的经济水平，得出的结论截然不同。第一，目前，众多发展中国家的人均国内总产值仍赶不上发达国家1870年的水平，但人力发展指标却赶上了。 1997年，加纳的人均国内总产值不如澳大利亚在1870年的水平。当时，澳大利亚的人力发展指数为0.539，居世界第一位；1997年，加纳的人力发展指数0.544，超过澳大利亚在1870年的水平。第二，尽管用人均产值衡量，发达国家与发展中国家的经济差距不断拉大，但用人力发展指标衡量，两类国家的差距却在缩小。1913年，印度与澳大利亚的人均国内总产值分别为5505美元和663美元，两国相差4842美元；它们的人力发展指数分别为 0.055和0.781,相差0.729。1995年，两国的人均国内总产值分别为1643美元和18169美元，相差16526美元。它们的人力发展指数分别为0.451和0.888,相差0.437。