建议对上海小客车指标车牌拍卖反垄断执法
迎接国家发改委《反价格垄断规定》和《反价格垄断执法程序规定》发布，
因上海市交通运输和港口管理局委托上海国际商品拍卖有限公司拍卖机动车车牌，涉嫌行政垄断、强迫企业垄断经营等，现依据《反垄断法》规定提出如下建议：
1、反垄断执法机构责令上海市立即停止机动车车牌拍卖行为；
2、反垄断执法机构对参与机动车车牌拍卖的行政机关依据《反垄断法》追责；
3、反垄断执法机构对参与机动车车牌拍卖的上海国际商品拍卖有限公司依据《反垄断法》进行处罚；
4、反垄断执法机构督促或建议上海市修改《上海市道路交通管理条例》与《交通安全法》、《反垄断法》等抵触条款；
事实及理由
小客车车牌竞价拍卖涉嫌行政垄断
机动车车牌拍卖指标控制违反《交通安全法》和《宪法》
机动车登记制度是维护道路交通安全和单位、个人财产权益的法律制度。依据《道路交通安全法》购买机动车的单位和个人应当经过公安交通管理部门登记，方可上路行驶。未经登记不能上路行驶。根据《道路交通安全法》规定，机动车入户登记只需要提供：（一）机动车所有人的身份证明；（二）机动车来历证明；（三）机动车整车出厂合格证明或者进口机动车进口凭证；（四）车辆购置税的完税证明或者免税凭证；（五）法律、行政法规规定应当在机动车登记时提交的其他证明、凭证。公安机关交通管理部门应当自受理申请之日起五个工作日内完成机动车登记审查工作，对符合前款规定条件的，应当发放机动车登记证书、号牌和行驶证；对不符合前款规定条件的，应当向申请人说明不予登记的理由。
因此，机动车登记制度是机动车所有人驾驶车辆上路行驶的前提条件，是公安交通管理部门对道路行驶车辆进行管理、保障道路交通安全、维护公民、法人等人身财产安全法律要求。同时，机动车作为财产只有依法登记发放拍照才能确定其权属、以及机动车买卖市场秩序。
交通安全法并没有机动车登记指标控制的规定，也没有车牌号拍卖的规定。上海对机动车车牌实施指标控制并拍卖，这是违反《交通安全法》的行为。同时，车牌数量控制，并拍卖导致一些民众丧失了平等享有购买汽车并落户的登记的权利，人为造成公民法律地位不平等，违反《宪法》公民法律面前人人平等，不允许任何人享有特权的规定。
机动车登记制度不是商品买卖行为，机动车车牌拍卖是行政垄断行为
这里机动车属于财产，但是机动车牌照却不是财产。现在上海、广东、安徽、吉林、黑龙江等地对机动车登记实行竞价拍卖发放拍照。理由是，机动车牌照属于公共资源。把机动车牌照作为资源而后理由行政权利高价拍卖销售实数荒唐之极。本质上，车牌号不是商品没有价值，他只是基于法律制度创设依附于机动车所有人的身份识别符号。车牌号码可以用数字和字母编制出无穷个，但是号牌本身并不具有一般商品属性，车牌号码拍卖销售是由于政府滥用权利把机动车登记制度货币化。如果行政权利可以成为牟利的工具，那么所有的政府管理事项都可以进行拍卖销售，而政府也可以不断的创设性的管理项目或者行政许可项目进行商业拍卖销售。这样的行政管理行为是赤裸裸的打劫民众财富行为，不是什么科学管理行为。
当然，上海，广州、深圳等地进行机动车牌照竞价拍卖的借口是，为了缓解交通拥堵、减少环境污染等。这个借口不过是掩耳盗铃。实践中，上海的小客车牌照拍卖实施了十几年，小客车数量一直在增长，交通拥堵状况并没有因为车牌拍卖而好转。每年40-50亿元的牌照拍卖收入并没有减少公共交通乘车费用。在上海车牌拍卖巨额政府收益感召下，广东省、安徽、吉林等积极模仿。毫无疑问，机动车牌照拍卖登记入户是地方政府滥用职权增加购车人负担的垄断性暴利乱收费项目。
《反垄断法》第32条规定，禁止行政机关滥用权利强迫单位和个人购买其指定经营者的商品。在机动车车牌竞价拍卖过程中，地方政府委托拍卖公司或者产权交易机构，对机动车号码进行竞价拍卖，强迫购车人以竞价方式购买，否则不予办理机动车登记，最终，购车人不得不高价接受购买政府机构指定的拍卖公司的机动车号码牌。
《上海市道路交通管理条例》第十三条规定，本市对车辆号牌的发放实行总量调控。据此规定经过上海市政府批准，上海市交通运输和港口管理局委托上海国际商品拍卖有限公司对机动车牌照进行竞价拍卖销售。而在广州则是设在广州市财政局的 广州市小型汽车号牌号码竞价发放领导小组办公室发布公告，委托广州市产权交易所进行的。为此2008年广东省出台了《广东省小型汽车号牌号码竞价发放管理暂行办法》，该办法规定，每次竞价发放的小型汽车号牌号码应当从预留号牌中按顺序提取，最低不少于50个，广州、深圳、佛山和东莞市最多不超过500个，其他市最多不超过300个。当然，上海市所有机动车牌照都必须拍卖取得，而广东、吉林等地是部分号牌竞价销售，多数号码牌是无偿随机获取的。相比较而言，上海市的车牌拍卖制度属于典型行政垄断强迫交易行为。
《中华人民共和国反垄断法》第三十二条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。
同时，上海市政府授权交通管理机关就机动车车牌委托国际拍卖公司拍卖，把不具有商品属性的车辆登记牌号变成商品，竞价拍卖，导致消费者不得不高价购买车牌号登记。这是强迫企业实施垄断经营的垄断高价行为，违反了《反垄断法》第36条和17条规定。
小客车车牌摇号或者车牌拍卖获取指标属于行政垄断下的垄断协议
公平交易的汽车买卖行为，消费者可以自由的选择骑车买卖时间和自主的选择车牌号码登记入户。但是，地方政府通过行政权利控制汽车车牌号码，就会人为的造成车牌号码有限，使一部分消费者丧失自由、公平汽车买卖市场交易机会。在指标控制区域内的消费者由于无法取得汽车牌照，将无法与汽车经销商进行市场交易。客观上，在行政权利作用下，不同品牌区域汽车经销商形成了一个统一的协议，就是不与没有取得汽车牌照指标的消费者进行市场交易，另一方面区域内消费者必须持有摇号、或者拍卖取得的小汽车指标才能与汽车经销商进行市场交易。尤其是二手车交易市场，北京居民和上海居民没有取得购车指标将无法购买二手车。
《反垄断法》规定，禁止经营者之间达成垄断协议联合抵制交易、分割市场。禁止具有市场支配地位的经营者市场交易中附加不合理交易条件，或者对交易对象实施歧视性差别待遇。北京摇号取得车牌指标和上海拍卖取得车牌指标才能购车落户的做法就是典型的行政权利作用下的垄断协议抵制交易行为，或者说是行政权利背景下下汽车经销商具有市场支配地位，尔后附加不合理交易条件的垄断行为。户籍差别不应当成为享有不平等待遇的合法理由。
当然，有人会说，北京和上海的消费者可以买车后，上外地车牌，一个经常在北京或上海居住的人，去外地上车牌。这对购车人来说很不方便，一个在外地没有常住场所的人如何异地上户？除非造假？也不利于交通安全监管。更为重要的是，北京或上海对外地拍照北京行使还作了严格的限制和管制。总之，个别北京或上海本地居民规避，车牌指标控制异地上车牌改变不了车牌摇号或拍卖的行政垄断、垄断协议和滥用市场支配地位本质。
《中华人民共和国反垄断法》第十三条 禁止具有竞争关系的经营者达成下列垄断协议：（五）联合抵制交易；
第十七条 禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为：（四）没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易；（五）没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件；（六）没有正当理由，对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇；
第三十六条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，强制经营者从事本法规定的垄断行为。
第三十七条 行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。
机动车车牌拍卖违反《行政许可法》
行政许可指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。机动车登记制度是行政机关对购车人发放牌照允许其车辆上路行驶的行政许可制度。《道路交通安全法》规定的，机动车登记制度中并没有对机动车牌照数量进行人为限定，也没有对购车人车牌登记提出更多限制。
对小客车车牌号进行摇号指标控制或者竞价拍卖车牌号是对公民、法人等获取机动车登记权利义务限制，是在机动车登记许可制度之下增加的行政许可事项，它增加的公民和法人等的义务，超越了《道路交通安全法》规定的范围。地方政府额外规定，摇号或者拍卖取得机动车车牌号码，违反《行政许可法》第14 规定，属于擅自设立新的行政许可项目，即买车人先取得车辆号牌控制指标才能购车登记入户。地方政府无权超越《交通安全法》规定增加机动车登记的附加条件、摇号或者车牌号拍卖等，限制购车人登记入户数量和户籍对象等。
《中华人民共和国行政许可法》第十二条 下列事项可以设定行政许可：
（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；
（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；
（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；
（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；
（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；
（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。
缓解交通拥堵关键是提到车辆行驶成本，不是剥夺公民拥有汽车财产的机会
交通拥堵的根源是道路行驶车辆在一些时间短过多。汽车不上路行驶不会造成交通拥堵。公民和法人等购买车辆除了上路行驶，还是作为静态资产财富的体现。用行政手段限制公民购买汽车，等于剥夺了一些公民拥有汽车财产的权利和机会。这也是破坏市场交易自由的行政行为。不同地区采取限制车辆牌照的做法，还会导致汽车销售和产业的地区分割，行政不公平竞争和垄断。摇号或拍卖取得汽车牌照还容易产生腐败行为。
解决交通拥堵关键是解决道路行驶车辆集中过多的问题，而不是剥夺公民、法人购买汽车登记入户的权利。解决交通拥堵问题不是限制小客车数量的科学理由和依据。公民购买车辆不一定要上路行驶，或者集中在特定时间短上路行驶，而是作为财产或者长途旅行的代步工具。只要采取措施增加特定时间、特定路段车辆通行的成本，让更多的有车人选择不开车乘坐公共交通工具，就可以减少交通拥堵。因此，过多的限制小汽车拍照数量将危害汽车产业发展。既损害了公平竞争的市场交易环境，也剥夺了公民平等享有拥有汽车财产的权利机会。
北京为了缓解交通拥堵采取要号方式控制车牌号码数量，但是对外地户口人员设置了5年居住期限门槛和社保、个税交费证明苛刻条件，这是人为增加公民义务和负担的滥用行政权利行为，也是对外地户口人员的户籍歧视，人为制造公民身份地位不平等。虽然北京、上海等地实施小客车数量控制的动机很好，但是其行为却损害了公民的市场自由和财产权益、平等权利，违反《宪法》、《交通安全法》、《反垄断法》和《行政许可法》等。
综上所述，上海市打着缓解交通拥堵的旗号，将行政权利市场化、货币化，违反《交通安全法》规定；对机动车登记实施车牌拍卖指标控制，剥夺了公民平等拥有汽车财产的机会，违反《宪法》人人平等权利原则。行政权利迫使汽车经销商达成垄断协议、形成市场统一地位，对没有拍卖取得小客车指标的消费者实施抵制交易，或者没有拍卖取得小客车车牌登记入户指标消费者无法落户而难以进行市场交易，这是滥用行政权利强迫企业实施垄断经营行为。
为了维护消费者合法权益，实现法律面前人人平等，促进依法行政和公平竞争，维护宪法和法律尊严，笔者依据《反垄断法》第38条规定，建议国家发展和改革委员会、国家工商行政管理总局依法对上海市限制小客车数量并对车牌拍卖的行为进行反垄断执法，责令立即停止机动车车牌拍卖违法行为，并依法对参与车牌拍卖的企业进行处罚，对行政垄断行为追责，建议上海市修改与《交通安全法》、《反垄断法》相抵触地《上海市道路交通管理条例》等规定。请反垄断执法机构依法支持举报人请求为盼！
此致
国家发展和改革委员会、国家工商行政管理总局
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