10月20日，财政部在其网站上发布《2011年地方政府自行发债试点办法》（以下称“办法”）。办法规定，经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。

　　根据《中华人民共和国预算法》第四章第二十八条规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。这意味着地方政府不得自行发行债券。

　　在这一条款的约束下，2009年，中央政府以代理发行的形式，规避这项条款，每年为地方政府代发2000亿元的地方债。今年地方政府融资平台的债务规模越来越大，为增强地方政府投融资的能力与效率，地方债开闸的呼声渐高。但在今年8月底召开的全国人大常委会会议上，预算法修订草案并未纳入审议议程，外界普遍认为许可发行地方债的立法进程也将随之延后。没有想到，中央启用了 “除法律和国务院另有规定”这一条款，开始推进地方债的立法进程。

　　中国作为一个转型国家，就地方政府承担的社会基础设施建设或者提供公共服务进行有效融资，是经济发展及其发展模式的决定性因素。这也决定着地方政府在很长一段时间内，需要有一个可持续的融资渠道来完成其职能。

　　以往地方政府为发展经济而进行的融资，除了财税结余以外，主要通过两个渠道：土地财政和银行信贷。土地财政推高房价，引发了大量的社会问题，使得政府反过来要融资建设保障房，以解决其负面效应。而地方政府通过融资平台获得的银行信贷，规模大、效率低、风险高，已经影响到中国经济全局，并会带来系统性风险。信贷市场不仅无法继续为地方融资，还需考虑如何化解融资平台的存量贷款。作为中央政府，目前就面临着两难，既要设计机制，让地方政府获得可持续的发展融资，又要防范地方政府搭便车、不计后果地透支中央政府的信用资源。允许地方政府自主发债即是这一思路的体现。

　　从中央政府来说，地方自主发债能解除地方政府软预算约束对中央政府信用的透支，以保持中央政府控制全局的威信。地方政府直面以纳税人为基础的投资人，又可以在多个方面优化投融资治理机制，金融市场将约束地方政府融资的规模、使用范围和效率。投资人的理性行为，将在很大程度上排除形象与政绩工程。地方投资人的长期理性，还将提高民生项目的投资规模。地方债的融资模式还将建立地方政府对投资人、纳税人进而到选民的负责机制，彻底改变地方政府的治理机制。在食品安全、就业、环保、治安等多个涉及纳税人幸福指标的项目上，地方债市场的动向将真正地给地方政府压力。

　　分析此次试点办法，所谓“自行发债”，是指由地方政府自行组织发行，除登记托管等事权以外，主要是发债定价权的下放，即由市场决定各地方债的价格。所谓“试点”，则规定了很多约束条件，包括由财政部代办还本付息，并且发行规模、债券期限与比例、利率区间等受到中央政府的约束或直接给出规定。这些都是约束地方政府行为、控制风险的措施。

　　总的来看，这是一种介于此前中央代理发行和地方完全自主发行的过渡形式。试点选取的都是东部财政状况与金融市场发展比较发达的地方政府或城市，其意也是通过试点积累、完善地方自主发债的经验，最终过渡到地方完全自主发债的阶段。

　　“试点办法”的方向是好的，但最终要形成有效的地方债融资市场，还有很多工作要做。首先，要排除各级政府部门对市场的干预，让市场的定价机制发挥作用。2009年下半年，为了保证地方政府融资平台的发债进度，发改委曾进行窗口指导，要求评级机构对企业发债主体的信用评级不低于AA-、债项评级不低于AA+。这一指导，使得市场基本上抛弃了信用机构的评级，评级机构的公正性基本丧失，这种干预市场的行为极大损伤了市场的效率。

　　其次，中央为防范风险，还保留了利率区间限制、代办还本付息等条款。中央虽是好意，但市场的功能本就是价格发现，对地方政府发债行为的限制，使得市场的价格发现功能大大减弱，最终势必影响地方债融资市场的发展。只有具备更多的市场元素，未来的地方债融资市场才可以为我们期待。