在很多地方，土地出让金已经成为地方政府财政预算外收入的最主要来源，有“第二财政”之称。“以地生财”的做法危害极大，需采取有力措施，告别对“土地财政”的依赖。
“以地生财”问题出在哪里
“病因之一”：不尽科学的政绩考核机制之害。
在工业化和城市化的不断发展过程中，由于干部考核制度不尽科学，官帽子(政绩)和脸面子(GDP)成了官员们不惜代价追逐的两个目标。地方政府的官员要想升迁，必须自己想办法筹措经费，努力将GDP搞上去。“以地生财”和建立“土地财政”就成了各地政府必然选择的捷径。如此激励不相容的制度安排，使一些官员有足够的动力甘冒道德风险，作出逆向选择——想方设法抬高地价房价以增加土地收益。
“病因之二”：一些地方政府患有严重的“房地产依赖症”。
近年来，在很多地方流行一种“经营城市”的思路。一些地方领导认为，经营城市首先是经营土地，土地经营不起来，城市就发展不起来。所谓的土地经营就是卖地。其操作模式为，先由政府“做地”，推出一个概念，然后整理出一块土地拍卖，卖地所得再用于搞当地的建设。该区块经过建设后升值，带动地价上涨，政府又可以通过卖地获得更多的财政收入，由此形成“良性循环”。“不花政府一分钱，万丈高楼平地起”，这一直是不少城市领导津津乐道的“经营城市”之经验。他们认为：“我们也知道卖地是短期行为，可是没钱去搞基础建设，不招商引资，不是更难发展吗?”
“病因之三”：现行财税体制下“吃饭财政”的无奈之举。
地方政府“以地生财”，有着深刻的体制原因。1994年的分税制从总体上讲是新中国成立以来财政管理体制的一个重大进步，但与此同时，由于分税制将“财权上移、事权下移”，地方政府要做的事越来越多，但手中可支配的财力相对越来越少。目前，教育、医疗、劳动保障等公共职责都下沉到地方，而财政收入却向中央集中。据统计，仅人员工资一项，就占地方预算内财政收入的70%—90%，这是典型的“吃饭财政”。地方财源不足，于是就想到了卖地。卖地(出让土地)的收益极大，根据国土资源部对30多个城市的统计，土地出让收益平均是成本的18倍。花1块钱买地，卖18块钱，净赚17块钱。如果这样的财税体制不改变，任何措施都控制不了地方政府卖地(出让土地)。
如何告别“土地财政”
要解决“土地财政”问题，需要把它放在更广阔的背景下考虑，这样更容易看清楚问题所在，真正提出解决之道。
一是正确定位地方政府的角色，改变地方政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色。
地方政府对建设用地的垄断性卖地权，是“土地财政”形成的根源。只要可以从农民手中低价征地，并向市场高价供地，地方政府就不可能轻易放弃“土地财政”。因此，要改变“土地财政”的格局，就必须改变地方政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色。要加快转变政府职能，尽快实现从房地产市场经营者到监管者的转变。
二是创立土地财产税，让地方政府真正从土地的交易和级差收益的上涨中获得长期而有保障的税收。
建议将与土地财产相关的税费由多个部门征收，改为只由税务部门征收;将现行的各种土地税费合并为三个税种：土地占用税、土地保有税和土地交易税。土地占用税是对土地农转非的行为征税，将现在的耕占税、耕地开垦费、新增建设有偿使用费一并征收，体现保护耕地的目的;土地保有税是对持有建设用地者的征税，基于土地的不可再生性和随着经济发展必然升值的情况，可由中立的土地评估机构公布一个地区一定时期的土地价格，税务部门根据地价上涨的情形对土地持有者征收一定比例的土地保有税;土地交易税是对建设用地的交易行为征税，既让地方政府可以获得稳定的税源，也有利于土地转向最有价值的使用。为了调动地方政府征收土地财产税的积极性，以及在现行分税制下保证地方政府可获得有保障的税源，建议土地财产税全部留给地方享用。
三是深化财税体制改革，改变地方政府财权事权不对等的状况，改变地方政府的发展模式和融资机制。
目前地方政府事权无限、财权上收的现实，是造成地方政府通过城市扩张和卖地来获取收入的另一个原因。要减少地方政府谋求预算外收入的动机，就必须将现在的“投资性政府”变为“服务性政府”，形成多元化的城市公共投资机制，让地方政府不再是城市投资的主导者，而只是公共服务的提供者。
四是严格界定国家征地条件，从制度上杜绝“土地财政”，消除房地产泡沫滋生的根基。
我们可以根据国外房地产市场开发的经验，严格政府征用土地的条件，将“公共利益”限制在“公共工程”和“紧急需要”等非常清晰的公共利益范围内。我国应当建立土地收益共享机制，即通过立法规定政府将出让土地的收益主要用于返还被征地的农民。土地出让收益绝不能成为市长的“零花钱”，应该用于被征地农民社会保障，用于建设城市廉租房和农村基础设施建设等。这样才可以控制地方政府盲目征地的冲动。
五是进一步严格土地执法，加强查处力度，完善政策措施，以解决当前十分突出的违法违规用地问题。
我们一定要以贯彻落实国务院土地调控的政策措施为契机，与各级政府和各有关部门一道，抓紧完善相关政策。同时，要严格执法、严肃纪律，加大对土地违法的惩处力度。要充分发挥国家土地督察制度的监督检查作用，加快建设一支坚持原则、敢于碰硬的土地督察队伍。