去年年初，教育部在部署全年工作时，提到2010年将是“教育改革年”。当时，我曾对此发表评论，称“更应该是依法治教年”。有意思的是，在今年年初教育部颁发的2011年工作要点中，第三条即提到“全面推进依法治教、依法治校”。其具体表述是，主动接受和配合各级人大及其常委会对教育的执法检查。制定国家教育立法工作及教育规章10年工作方案。推动《教育督导条例》尽快发布实施。配合做好《考试法》立法工作。完成《职业教育法》和《残疾人教育条例》修订草案起草工作。启动学前教育、家庭教育等立法项目。开展《校园安全条例》起草调研。加强教育行政执法，依法查处教育违法违规行为。总结交流教育系统“五五”普法经验，全面实施“六五”普法规划。

　　由上述内容可见，2011年，将是我国教育系统立法最繁忙的年份之一。其中，尤为重要的是制定国家教育立法工作及教育规章10年工作方案，从某种意义上说，这比去年我国制订《教育规划纲要》（以下简称《纲要》）还要重要，直接关系到《纲要》所提到的改革设想，能否变为法案、落到实处。这也涉及我国教改的核心命题。

　　我国教育有法不依困境

　　在前年和去年制订《纲要》的讨论中，我国各方面的教育问题基本得以呈现，包括教育投入不足问题、学前教育资源严重短缺问题、义务教育不均衡问题、职业教育低人一等的问题、教育行政化问题等等。人们都期待通过《纲要》的制订，能为这些问题找到答案。可是，仔细分析这些问题，其中十有八九，其实在此前制订的教育法律法规中，早就有了答案。这些问题会变得复杂而棘手，正在于有法不依、执法不严，将教育法律法规变为一纸空文。

　　以义务教育的均衡发展来说，2006年9月1日实施的新修订的《义务教育法》，明确规定，“县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班。县级以上人民政府及其教育行政部门不得以任何名义改变或者变相改变公办学校的性质。”“分设重点班和非重点班的，由县级人民政府教育行政部门责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。可是，自该法颁布以来，各地义务教育中小学，照样存在重点学校，一些学校照样分设重点班和非重点班。从2007年到去年的两会，取消重点校、重点班，一直是代表委员的议题之一，朱清时先生在去年的两会上，就呼吁取消重点学校、重点班，引起社会关注。这十分令人困惑，既然《义务教育法》已经明确取消重点校、重点班，还要代表委员反复提案作甚？代表委员的提案，不就是要入法取消吗？此处更适合代表委员们扮演的角色，应是质询、监督、问责。各级人大机构，完全有权力和责任，对不落实义务教育法的教育部门和官员问责。遗憾的是，这样的问责，并未发生。

　　高等教育院校，也遭遇有法不依的办学困境。依照1999年1月1日实施的《高等教育法》，我国高等学校拥有7项办学自主权，其中包括，根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例；依法自主设置和调整学科、专业；根据教学需要，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动；根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务；等等。然而，从此法颁布至今的10年间，我国没有一所大学拥有上述权利，2003年，我国才开始试点高校5%自主招生，而这还不是高校完全拥有自主权。

　　这部法律还要求，“申请设立高等学校的，应当向审批机关提交章程”，“高等学校的章程应当规定以下事项：学校名称、校址；办学宗旨；办学规模；学科门类的设置；教育形式；内部管理体制；经费来源、财产和财务制度；举办者与学校之间的权利、义务；章程修改程序；其他必须由章程规定的事项。”但是，我国高校包括北大、清华在内，有办学章程的寥寥无几。在去年制订的《纲要》中，制订大学章程，还成为一项重要改革的内容。

　　吊诡的是，这部法律，甚至连“法律责任”这一章节也没有，这也就意味着，政府部门违规干涉学校办学自主权，学校没有法律途径可以寻求救济，这也就摆明法律可以不执行。我国教育法律法规当然有其不完善、不严密，严重落后的地方，但是，所有法律法规普遍遭遇不执行、难执行，是更严重的问题——法律都可以不执行，况乎不具备法律效力的《纲要》之类的文本呢？

　　教改真改还是假改疑云

　　鉴于此前教育法律法规的执行情况，虽然《纲要》的制订过程，声势浩大，但无论是教育界内部人士，还是社会人员，都有共同的疑问——这一《纲要》管用吗？这不仅有对其执行力的担忧，还有对《纲要》某些描述与现行法律法规相抵触的迷茫。

　　不妨以南科大的自授学位为例。在南方科技大学宣布自主招生、自授学位之后，有舆论分析，自授学位之举，涉嫌违法。依据《中华人民共和国学位条例》，“学士学位，由国务院授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位，由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。　授予学位的高等学校和科学研究机构及其可以授予学位的学科名单，由国务院学位委员会提出，经国务院批准公布。”很显然，自授学位，是《学位条例》所不允许的。

　　然而，从《纲要》所提到的建设现代学校制度改革看——推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。适应国家行政管理体制改革要求，明确政府管理权限和职责，明确各级各类学校办学权利和责任。探索适应不同类型教育和人才成长的学校管理体制与办学模式，避免千校一面。——自授学位，又是符合改革方向的积极改革行动。那么，是该按《纲要》推进呢？还是遵守现行法律呢？

　　《纲要》的制订者，显然注意到了这一问题，由此在《纲要》中提到，要完善教育法律法规。“按照全面实施依法治国基本方略的要求，加快教育法制建设进程，完善中国特色社会主义教育法律法规。根据经济社会发展和教育改革的需要，修订教育法、职业教育法、高等教育法、学位条例、教师法、民办教育促进法，制定有关考试、学校、终身学习、学前教育、家庭教育等法律。加强教育行政法规建设。各地根据当地实际，制定促进本地区教育发展的地方性法规和规章。”

　　可一个十分现实的问题是，如果相关教育法律法规不完善，有不少需要推进的改革，就成为“违法行为”，就要考验改革者的胆识和魄力。或许教育部已经意识到这一问题的紧迫性，所以在今年的工作要点中，将其放在突出的位置。

　　这是《纲要》的问题所在。从教育改革的推进看，应该从有改革的设想时起，就将其纳入立法程序，努力推动把《纲要》变为教育改革法案。这有诸多好处。其一，教育改革法案，在由政府部门起草后，提交全国人大讨论、审议，将经过更充分的讨论，获得更广泛的认识；其二，在审议教育改革法案过程中，与改革法案抵触的教育法律法规一并修订，这就避免了法规之间的自相矛盾；其三，教育改革将不是部门改革，而是国家改革，不仅仅是教育行政部门的事，而变为由人大来督促、推进改革，其中，包括教育行政部门的放权。

　　近期各地两会召开，笔者注意到，不少委员代表，又针对教育问题提案，而这些提案，几乎都在《纲要》中被提及，诸如，解决进城务工人员随迁子女在当地升学问题。笔者所担心的是，不是法案的《纲要》，将由于推进路线不清晰，责任不明，落实效果很差。

　　有一些迹象已经在去年底启动的教育体制改革试点中显现。本来，教育改革采取“试点制”，是为了发挥地方和学校的能动性——国家出规划，地方和学校申请，这可为全面推进改革积累经验。可是，据笔者了解，申请“改革试点”，在一些地方和学校，情形类似于申请国家课题，而众所周知，目前很多国家课题的申请，是被高校作为一项荣誉来争取的。只要申请到课题，课题还未开展、未取得任何成果，就被高校和相关人员当作了不起的成绩，是晋升职称、获得各种学术头衔的重要砝码。于是，课题申请普遍存在重立项、轻研究的问题。国家教改试点，也存在这种情况，获得试点资格的地方和学校，当下已将“教改试点”作为上级对地方、学校发展教育的肯定加以宣传，可改革究竟怎样推进，却不见下文。可以预见的是，发生在国家课题研究中的“包装成果”现象，将会移植到“教改试点”中，一些地方和学校，并没有多大改革行动，却包装成取得“重大改革”成效，营造出“改革成果”丰硕的景象。

　　比较有意思的一个新闻是，复旦大学校长在去年底表示，作为国家教改中“完善高等学校内部治理结构”的试点高校，依法治校、民主办学成为复旦的新探索，“校长的权力不能无边。”复旦正在制定《复旦大学章程》，相当于复旦“宪章”，以限制校长和其他行政管理者的权力。这随即引起了舆论的关注。校长主动表态“权力不能无边”，要限制自己和行政管理者的权力，这对教育去行政化改革，无疑十分的“给力”。然而，记者的深入调查发现，大学章程的制订遭遇“集体沉默”，复旦的校领导们并不愿意谈及此事，而教师们对制订《大学章程》知之甚少。

　　这是制订《大学章程》极不正常的状态。作为大学的最高“宪章”，起码应该在校内，进行公开的讨论，这样的“宪章”，才能体现并保障教育者和受教育者的权益，也才可能在校内得到教师和学生的认可，没有教师、学生参与制订的《大学章程》，会有怎样的限定校长和行政管理人员权力的条款呢？这种制订章程的做法，不恰恰表明，还是行政主导学校的一切吗？这样的做法，会让教师、学生和社会公众，相信大学真要制订什么限制校长权力的章程吗？进而，会相信我国教育改革，真的要改吗？

　　教改本质是教育权力与权利博弈

　　我国教育改革的核心命题，是对教育权力和教育权利的重新界定。以《纲要》的描述，就是中央向地方放权，政府向学校放权，落实和扩大学校的办学自主权，建立现代学校制度。其中，两方面的“放权”行动特别关键，一是教育行政部门的放权，目前从举办权、管理权，到办学权、评价权，几乎全部掌握在行政部门，所谓“管评办一体化”；二是学校行政的放权，目前校内的行政权、学术权和教育权、评价权，也大多集中在行政领导和行政部门，教师没有教育自主权，学生缺乏监督与评价的权利。

　　然而，放权不是自然而然，依靠行政部门、行政官员的自觉，就可以完成的。这牵涉到诸多的既得利益。从政府放权来说，意味着财权、人事权的旁落，一个简单的事实是，大家普遍质疑“跑部钱进”，可作为行政部门，却十分消受这种良好的权力感觉；从学校行政放权来说，意味着行政领导将再难“赢者通吃”，靠权力谋求教育与学术利益。他们怎能主动放权呢？反过来，利用各种方式强化这种格局，才符合其利益价值取向。从目前的改革部署看，主导“放权”改革的，正是教育行政部门、学校行政机构，他们自然会按照《纲要》精神，大谈“放权”，可会不会有实际的放权行动呢？会不会借放权改革之名，反而增加自己手中的权力呢？

　　不放权、不触动教育核心利益的教改，本质上是伪教改。近年来比较典型的，就是高校自主招生改革，这一改革已经推进了九个年头，但随着改革的“深入”，质疑声反而越来越大，甚至有舆论呼吁叫停。原因何在？就在于这样的改革，并没有真正扩大学校的招生自主权，也没有扩大考生的考试选择权和教育选择权。总体来说，是在政府部门权力（考试组织权、评价权、招生权）不动的情况下，构思的“改革”。

　　我国未来的教改，如果不建立切实推进“放权”的机制，很有可能重演这种局面。从“放权”的路径看，对于政府部门的放权，应该如前述，通过“教改法案”推进，教育部的工作要点“制定国家教育立法工作及教育规章10年工作方案”，也应成为人大的立法工作内容，以笔者之见，应该在年内全面根据《纲要》启动所有教育法律法规的修订，以法律的形式，明晰教育权力与教育权利，并加大执法力度。

　　对于学校行政的放权，则需建立教师、学生（及其家长）、社会力量参与学校管理、评价的机制。包括教育改革方案制订，就应该通过学校教师委员会、学生自治委员会、家长委员会的讨论、审议。或有人指出，目前有的大学、中小学，并没有这些机构，就是有，也是摆设，那么，启动建立这些机构，让这些机构不是摆设，能独立地运行，就是进行改革的过程。

　　如是，我国教育改革才能在权力的包围中“突围”，一系列困惑我国教育发展的老大难问题，才能得到有效的解决。