资源型城市接续替代产业发展路径与模式研究

张文忠 王岱 余建辉

中国科学院地理科学与资源研究所 

（来自：中国科学院院刊 第26卷 第2期 2011年）

摘要：资源型城市曾为国家经济社会发展作出了突出贡献，而当前却成为了区域发展中各方面矛盾问题集中凸显的落后地区。加快经济转型是促使资源型城市尽早摆脱困境的关键，正确选择接续替代产业的发展方向和路径是实现资源型城市经济可持续发展的前提。文章归纳总结了资源型城市发展接续替代产业的基本模式，针对不同发展阶段城市以及资源型城市主要面临的问题，阐述了选择接续替代产业发展路径的主要思路，提出了进一步完善资源型城市接续替代产业支撑体系的建议。

关键词：资源型城市，接续替代产业，路径选择，可持续发展

引言

资源型城市（resource-based city）一般是指依托当地自然资源而兴起或发展，围绕不可再生资源开发而建立的采掘业和初级加工业为主导产业的工业城市类型。由于缺乏全面的基础数据，针对我国资源型城市的界定，学术界存在着很大的争议，至今有关城市数量没有形成统一。在加快转变经济发展方式，努力开创科学发展新局面的趋势背景下，资源型城市的可持续发展问题已成为国内外学界的研究焦点。

当前，资源型城市的转型取得了一定成效，但越来越多的资源型城市面临“矿竭城衰”的严峻形势^[2]。在市场经济条件下，发挥市场对产业发展和资源配置作用的同时，也要重视对产业发展和布局的引导和调控^[1]。发展接续替代产业是实现资源型城市经济转型最重要的途径，正确选择接续替代产业的发展方向和路径是实现资源型城市经济可持续发展的前提。关于资源型城市产业发展方面的研究，国内外学者的研究视角有所不同。国外学者一直注重对现有实践经验的总结，上世纪80年代以后，资源型城市的支柱产业发展与大型资源型企业（集团）的依附关系作为研究重点，一些研究提出这种关系是促生资源型城市矛盾问题集中凸显的根源，抑制了城市综合实力和竞争力的提升^[3]。在建立有利于资源型城市可持续发展的体制机制成为国家重大战略部署的大背景下，国内学者从产业经济学、城市规划学、地理学、社会学等角度进行了大量的实证研究，研究视点主要是创新可持续发展理论，剖析产业发展基础、归纳城市与产业关系的演化规律、比较发展水平差异、提出培育壮大接续替代产业的对策^[4]。资源型城市研究已逐步成为我国学者开展区域综合集成研究、开拓可持续发展研究新领域的重要切入点，这对于科学引导资源型城市发展和完善相关学科建设都具有积极作用^[5]。

1、资源型城市发展面临的主要问题

我国的资源型城市基本上都是在工业化初期阶段迅速形成，在计划经济体制下各种问题被隐性化，随着体制、机制改革，其固有弊端集中明显化，问题全面暴露^[6]。可以说资源型城市是当前我国各方面复杂问题集中突显的落后地区。

1.1资源难以为继，利用效率低下

由于长期高强度的开采导致大量主力矿山关闭，相当一部分资源型城市的已探明资源趋于枯竭；大部分工矿企业对矿区外围勘探力度不够，原地资源替补程度低；大型企业在资源采掘过程中，“吃肥丢瘦”的现象比较普遍，浪费严重；非法采矿、大矿小开、盗采哄抢的现象经常发生，对资源造成很大破坏。

1.2产业结构单一，经济发展失衡

资源型城市的产业结构中采掘业和原材料工业比重大，产品结构中初中级工业产品占绝对优势，产业链短，经济效益低；社会资源向工矿业高度集中，城市空间布局、基础设施以及配套设施建设都以资源开发为核心，导致第三产业发展乏力，农村经济落后，发展动力不足。

1.3民生问题突出，社会矛盾激化

在企业改制的过程中，由于产业结构单一，分流困难导致职工下岗、失业问题普遍；由于企业和政府财政困难，拖欠职工工资、社保体系不到位加剧了在岗、下岗及失业职工的困难；由于矿地关系、工农关系不协调，下岗、失业职工较多，贫困人口增加等因素的综合影响，导致社会治安形势日趋严峻。

1.4环境破坏严重，生态功能退化

我国的资源型城市普遍存在着矿区塌陷、矿山废弃物堆积、大气和地下水污染等问题，同时由于矿山治理和尾矿处理工作力度不足等原因，水土流失严重，局部地区沙化加剧，生态功能严重退化，洪涝、干旱、森林火灾和病虫等自然灾害以及尾矿垮坝、采空区塌陷事故频发。

1.5体制机制落后，发展活力不足

矿、城之间的条块关系易导致中央和地方在利益分配、资源占有方面的矛盾激化；大型工矿企业构建庞大的自我服务体系，容易形成大企业小市政的局面，导致城市难以在行政上履行其全面职能；部分工矿企业在市场经济环境下显得机构庞大、管理僵化、效率低下、缺乏市场竞争力。

2、发展接续替代产业的相关理论

2.1发展周期理论

由于矿物能源和矿产资源是不可再生资源，决定了资源型经济的发展必然经历一个由勘探，到开采、高产稳产（鼎盛）、衰退直至枯竭的过程。伴随资源型经济的演变轨迹，单纯以资源性产业为支柱的城市经济也会有相似的发展轨迹，以至于矿衰城竭。如果城市在兴起期或资源高产稳产的鼎盛期或更早，利用资源开发利用积累下来的资金、技术、人才等，滚动式带动其他行业或第三产业的发展，逐步把重点转移到培育非资源型支柱产业上，减少对资源的依赖度，就能顺利实现城市经济的资源接续和产业接替。及时跳出矿衰城竭的轨迹，在较高的起点上，对城市的自然资源、经济资源、社会资源、人力资源进行优化与重组，从而获得资源型城市的转型和全面发展。

2.2资源诅咒理论

经济学通常用“资源诅咒”来概括资源型城市可持续发展出现的问题。其含义是指，资源型城市在工业化过程中,依托一种或几种优势资源而迅速建立起来的主导产业群,在地区产业结构中占有绝对支配地位。资源贫乏地区在市场竞争压力下，通过技术和制度创新，实现产业结构的升级换代，使经济获得较快发展。而资源富集地区则过度依赖资源开发，将有限的资本、劳动聚集于资源型产业，弱化了技术和管理创新，进而导致制造业萎缩和人才的匮乏，经济增长乏力。

2.3优势转换理论

从经济地理学讲，优势是区域内自然条件、自然资源、地理区位、经济技术基础、社会历史和发展现状等要素差异之长。在特定区域内，在时间尺度上，现实或潜在的优势也会失去优势，甚至成为劣势而阻碍区域的可持续发展。资源型城市的发展依托于资源赋存的优势，但要保持其持续、稳定地发展，实现城市的转型，并不能依仗其单一的优势资源，而是应发挥综合优势，适时地进行优势转换。资源型城市的综合优势既有经济基础、主导产业、传统产品、行业技术等现实或潜存的优势，又有资源综合利用和其他再生资源替代开发的纵向与横向优势。对于综合优势必须综合分析，确定其绝对或相对优势，进行优势转换^[7]。

3、资源型城市接续替代产业发展模式与路径

3.1接续替代产业发展的基本模式

3.1.1产业链延伸发展

由于原料供给的便捷性和人力资源的较易获得，在资源产量稳定的城市发展矿产品深加工产业的难度较小。延长资源型产业链发展模式就是要利用资源型城市在矿产、能源、森林资源开发上的便利条件，围绕资源加工产业做文章，加大资源加工深度，同时对现有资源进行再利用，延长加工产业链，培育矿产开采-粗加工-精深加工-制成产品一条龙的生产链条，把“原料矿业”转化为“成品矿业”。对于不同的产业进行不同的产业链延长模式。煤炭城市延伸产业链条：一是开采—洗选—发电；二是开采—洗选—发电—高耗能产业；三是开采—洗选—发电—煤化工。冶金城市一般可沿着采矿—粗炼—精炼—型材—制品链条延伸，一些有条件的城市还可进一步发展深加工。石油城市一般可以沿着开采—炼油—石化—精细化工链条延伸。如大庆市大力发展了一系列以石油资源为基础的替代性产业，很好的解决了产业单一问题。

2.1.2搬迁发展模式

由于部分资源型城市建立之初没有城镇基础，完全是依据矿产资源开发的需要建立，缺乏城市发展历史底蕴，缺乏城市发展的一般性资源环境基础，使得在城市内部很难发展一般性产业，一旦矿产衰竭，城市无以为继。根据国内外的发展经验，这类城市应该实行搬迁模式，即原有企业和政府协同工作，将城市内部人口（主要是矿工）搬迁至其他城市或矿点，放弃原有城市。如玉门、青海芒崖某镇等实行整体搬迁，很好的解决了发展问题。

3.1.3退矿进一发展

    资源型城市的农林牧副渔业与一般农业地区相比发展水平较低，但是发展潜力巨大。特别是依托特有的自然区位优势大力发展特色农林牧副渔业，进而推动相关加工业和流通业的发展，特色农业产业链的形成可以成为经济转型中新的增长点。此外，与第二、三产业相比劳动生产率偏低的第一产业，特别是可以避免与一般农户争地的现代都市农业，可以成为资源型城市再就业的理想聚集地。如阜新市选择的“退矿进一”产业发展模式在创造巨大的经济效益的同时，有效地缓解了困扰该市多年的矿工下岗失业问题。

3.1.4退矿进二发展

    我国大部分资源型城市临近国家级重要工业基地，长期以来为国家整体的工业化发展和工业基地建设起到了强有力的支撑作用，如临近重庆的华蓥市，临近沈阳的抚顺市等。此外还有一些城市自身已具备先进独特的工业技术、聚集了大量的工业人才，为发展新型工业奠定了良好的基础。如江西的景德镇市、山东的枣庄市等。依托区位优势，发挥独特的技术人才优势，强化与区域中心城市的对接，积极抢占区域层面的工业产品市场，也是资源型城市发展接续替代产业的重要方向。

3.1.5退矿进三发展

第三产业占据区域产业构成的主体是当前我国区域经济结构调整的主要方向之一，这是因为第三产业的发展程度与区域综合竞争力之间存在着很强的正相关关系。大多数资源型城市都存在着第三产业发展滞后的通病，促进第三产业快速发展，既是产业结构优化升级，培育经济增长点的需要，也是解决就业问题，健全社会公共服务体系的重要途径。此外，以第二产业作为主要服务对象的生产型服务业的发展，有利于保持工业生产过程的连续性、促进工业技术进步、推动产业升级和提高生产效率，已经成为我国多数资源型城市的经济转型战略重点。

 

典型城市

发展模式

采矿

粗加工

精深加工

制成品

矿衰

无城市发展条件

其他城市或矿点

搬迁

采矿

生态农业

农产品加工

采矿

机械制造

建材生产

采矿

商贸流通

旅游业

观光农业

都市农业

电子制造

陶瓷生产

高新科技

房地产业

转型

转型

转型

产业链延伸

搬迁发展

退矿进一

退矿进二

退矿进三

焦作市

辽源市

阜新市

玉门市

黄石市

发展路径

 

图1  资源枯竭城市接续替代产业发展方向与路径

 

3.2不同发展阶段城市的接续替代产业发展路径选择

按照城市依托的资源型产业发展周期的不同，资源型城市可以分为开发期、繁荣期和衰退枯竭期。处于不同发展阶段的城市，所面临的具体困难不同，因此应该根据实际情况选择调整接续替代产业的发展路径。

3.2.1 开发期资源型城市的产业发展路径选择

开发期阶段的资源型城市由于资源储备充足，资源型产业正处于建设或开发的初期阶段，城市经济总体增长迅速，社会关系相对和谐。但应该未雨绸缪，积极展开城市发展潜力评估，设计产业发展的多情境方案，综合采用多种接续替代产业发展模式。充分激发城市自身的内生动力，加快资源型产业的技术升级，延伸产业链条，同时，依托产业技术优势和市场知名度，向产业基础技术相通、消费者相近的产业领域拓展，使生产要素在产业间进行横向转移。

3.2.2 繁荣期资源型城市的产业发展路径选择

稳产期的资源型城市处于转型发展的较优时期，其资源型产业发展稳定，城市尚未出现矿业衰退问题，政府财力相对充足，有一定能力解决相应问题。这一阶段的城市应该遵循先易后难的实施顺序，采用市场主导，政府配合的方式，将产业的发展重点从资源依赖型产业转移到本地现有其他产业。特别是在产业综合化发展趋势比较明显的城市，从现有产业中比选出发展潜力大，带动力强的产业作为接续替代产业加大扶持力度，促使它们尽快成为支撑城市经济发展的主导力量。

3.2.3 衰退期资源型城市的产业发展路径选择

处于资源枯竭或者濒临枯竭的城市存在的问题较多，并且自我发展能力较差，这类城市需要根据应急发展的思路，由政府主导，选择不依赖与城市原有资源的新型产业，借助外力直接在资源型城市植入，从而建立新的城市产业体系，再造城市的竞争力。新型产业的选择应该立足于本地的比较优势，并且应该选择科学含量较高、产业带动能力较强、产品的市场前景较好、对生态环境的影响较少的产业。新型产业的形成需要资金、技术、人才等方面的支撑，因此国家财政支持和政策倾斜扶持必不可少。

3.3针对不同矛盾问题的接续替代产业发展路径选择

从国内外资源型城市的发展实践和理论研究中发现，在资源型城市长期发展中形成的深层次矛盾涉及到经济、社会、生态等方方面面，如不能切实、有效的解决这些问题，必然为资源型城市的可持续发展带来严峻的挑战。

3.3.1经济发展动力不足城市的产业发展路径选择

解决经济发展动力缺乏的问题就要在做大做强原有优势产业基础上，重点发展先进制造业、高技术产业和现代服务业，提升产业发展层次和市场竞争力，鼓励下岗失业人员自主创业，逐步走上可持续发展的轨道。充分利用现有产业基础和国内外制造业转移的有利时机，依托龙头企业，加快大型矿山、冶金、石油炼化、交通运输、通用机械制造业的发展步伐。依托产业基地和产业园区，引导生产要素的集聚，围绕新能源、新材料、电子信息和生物医药等产业，培植若干各具地方特色的高技术产业群，提升城市整体的产业结构水平。坚持现代服务业与传统服务业并重，生产性服务业与生活性服务业并举，统筹兼顾、突出重点，尽快形成就业容量大、经济效益好、辐射功能强的现代服务业体系。

3.3.2下岗失业问题突出城市的产业发展路径选择

为了有效地缓解下岗失业问题就需要积极推进具有较强吸纳就业能力的产业快速发展，其中特色农业、农产品加工业、纺织服装等劳动密集型产业，以及旅游、商贸和物流等服务业是不错的选择。有条件的城市建立具有地方特色的城郊型、生态型和高效型农业生产基地，扶持农业产业化龙头企业发展，形成龙头企业带动、农户和基地支撑、专业市场引导的产业化经营模式。积极承接和发展各具特色的农林产品深加工产业，建设一批农、林、牧、渔等特色产品深加工产业集群。挖掘城市的人文和自然旅游资源，促进农业观光旅游、文化旅游、工业旅游和温泉旅游发展，跳出传统产业束缚，积极培育商贸、流通、生活性服务业，扩大第三产业吸纳就业的比重，增强城市发展活力，促进产业转型。

3.3.3生态环境加剧恶化城市的产业发展路径选择

构筑循环经济体系，加速产业和城市生态化进程，是生态环境加剧恶化城市未来产业发展的主导方向。合理、充分、节约地利用资源，把工业产品生产和消费过程纳入大生态系统中，运用现代生态化技术重组工业经济结构，实现产业与生态环境的良性循环与可持续发展。抓住产业转型和新兴工业基地建设的机遇，着力构筑循环经济体系，实现电力、石油化工、钢铁、非金属矿物制品、造纸及纸制品和纺织印染等重污染行业的生态化转型。加强无公害农产品、绿色食品、有机食品生产基地建设，推动产业生态化、无害化。

4、资源型城市接续替代产业发展支撑体系建设

资源型城市摆脱对资源型产业的过度依赖，加快发展接续替代产业是一项紧迫、艰巨、长期的重要任务，既要坚持发挥市场在资源配置中的基础性作用，又要通过政策支持，实现体制创新发展、规划引导发展、资金保障发展、人才推动发展、科技支撑发展的新局面。

4.1体制创新发展

创新资源型城市政府管理体制与管理方式，转变职能，建立服务性行政体制，依法行政。设立资源型城市接续替代产业项目审批“绿色通道”，抓紧出台促进接续替代产业发展的相关配套政策及实施细则。加强行政事业性收费管理和监督检查，取消各种不合理收费项目。大力推进企业的所有制转型以及经营管理方式转型，着力增强企业的市场适应能力和竞争能力。建立公开、平等、规范的行业监管制度，保护自主创新，维护消费者合法权益。

4.2规划引导发展

积极发挥《全国资源型城市发展接续替代产业和吸纳就业专项规划（2010-2015年）》的引导作用，突出产业结构调整和接续替代产业发展导向，设置企业进驻门槛。未来编制批复各级区域规划和产业发展专项规划过程中，在重大生产力布局、重大基础设施建设、重点项目安排上给予资源型城市接续替代产业优先考虑。结合“十二五”规划，组织指导各资源型城市编制《接续替代产业发展规划》，为产业布局和招商引资提供依据。

4.4资金保障发展

中央和资源型城市所属省（自治区、直辖市）加大对资源型城市接续替代产业发展中基础设施建设、人才培训引进、新技术研发等方面的财政支持。在防范金融风险的前提下，加大对接替产业的支持力度，设立资源型城市接续替代产业发展专项贷款，专门安排一定规模的信贷资金用于支持资源型城市中小企业的发展。健全资源型城市中小企业信用担保体系，建立健全担保机构的风险补偿机制，完善担保机构税收优惠等支持政策。

4.5人才推动发展

加快培养适应产业结构优化升级的复合型人才、实用型人才和技能型人才，紧紧围绕资源型城市接续替代产业发展的重点领域和重点项目，组织开展优秀专家智力支持行动，加强与高校、科研机构和大企业的联合合作，吸引一批专业技术人才支援资源型城市产业发展。组织大学生到资源型城市工作，鼓励省内外私营企业家、个体创业者到资源型城市创业，发展非公经济。

4.5科技支撑发展

充分发挥增值税转型政策对企业技术进步的促进作用，鼓励企业加大技术改造力度，加快装备更新，推动企业技术进步。以骨干企业为依托，加强自主创新和产学研结合，加大特色优势产业科技攻关力度和对中小企业技术创新的支持。加快民生科技创新，对能带动形成新的市场需求、改善民生的成熟技术和产品，加大产业化、市场化、商业化和规模化应用力度。

5、结论与展望

从产业生命周期理论看，在技术条件和消费需求不变的前提下，任何产业都有一个从形成到衰退的生命周期。因此在传统主导产业衰退以前，及时探索发现、培育壮大接续替代产业，打造新的经济增长点是谋划区域经济社会可持续发展的根本思路。对于资源型城市而言，培育壮大接续替代产业，促进产业的多元化发展，是提升资源型城市自身发展能力的客观需要，是促使资源型城市走出困境的关键，是构建有利于资源型城市可持续发展体制机制的前提。

由于我国资源型城市的资源类型、发展阶段、区位条件等多方面存在着较大差异，在如何选择接续替代产业的发展方向与路径这一问题上，不存在普适性的模式。这就需要在充分分析把握影响城市产业发展的内核驱动力（如资源保障能力、产业发展基础等）与外援驱动力（如市场供求关系、政策调整空间等）及其互动效应的基础上，遵照“建立有利于资源型城市可持续发展的体制机制”的目标导向展开工作。而针对资源型城市面临的主要问题，接续替代产业发展路径的选择标准，应该主要看产业发展是否有利于产业结构的优化升级，提高资源型城市的综合竞争力；是否有利于资源的合理开发和高效利用，提升资源型城市的资源保障能力；是否有利于转变经济发展方式，改善资源型城市的环境质量和生态功能；是否有利于加强产业体系的就业吸纳能力，提高居民整体的收入水平，缓解社会矛盾。

与此同时我们不能忽视一个问题，就是现阶段资源型城市是我国基础能源和重要原材料供应的主体。因此在培育接续替代产业的同时，必须把自然资源保护、资源节约型生产、开发新资源、建设科技保障体系、加强宏观管理、搞好自然资源安全评价与预警等作为主要发展战略和保障措施，从而实现提高自然资源对资源型城市经济社会发展的保障和支持能力，强化支持全国经济建设资源承载力的目标。这不仅可以加强我国短期内经济的适应性,而且符合国家中长期资源安全战略目标的要求。

参考资料：

[1]陆大道，樊杰.2050：中国的区域发展——中国至2050年区域科技发展路线图研究报告.北京：科学出版社，2009.

[2]张文忠等.产业发展和规划的理论与实践.北京：科学出版社，2009.

[3]张文忠，余建辉，王岱.中国资源型城市转型路径和模式研究.城市与区域规划研究.2010.4(1):11-21.

[4]余建辉，张文忠,王岱.中国资源枯竭城市的转型效果评价.自然资源学报.2011.26(1):11-21.

[5]孙威. 试论矿业城市研究的经济地理学理论基础.经济地理，2009.29（9）：1487-1491.

[6]张文驹.中国矿产资源与可持续发展.北京：科学出版社，2007.

[7]沈镭，程静.论矿业城市经济发展中的优势转换战略.经济地理，1998年第2期.