摘要:市场失灵要求政府在经济生活中发挥宏观调控的作用，对市场的外部性进行补充，使市场和政府在经济生活中共同发挥作用，相得益彰。然而政府行为也会产生外部性，而作为宏观调控手段的法律手段也具有其外部性，其外部性具有本身的独特性，对这种外部性的处理需要从社会公共体和政府本身发挥相应的作用。
关键词:法律手段 外部性 宏观调控
外部性理论产生后就成为经济学中一个富有生命力的理论，而后经过不停的发展日臻完善，但至今尚未达成一个统一的概念。在政府职权日益膨胀的今天，政府为弥补市场的不足而采取各种宏观调控的措施，政府作为宏观调控的主体其行为也具有相应的外部性，而法律手段是政府宏观调控的重要手段之一，也具有外部性，本文就政府宏观调控手段中的法律手段的外部性做一些探讨。
一、外部性理论、政府宏观调控法律手段简述
（一）外部性理论演化的简述。要了解这个问题必须了解外部性理论的来龙去脉，外部性理论的产生和发展有三座里程碑，分别是马歇尔的“外部经济”理论、庇古的“庇古税”理论和科斯的“科斯定律”。
马歇尔的“外部经济”理论。我们可以把因任何一种货物的生产规模之扩大而发生的经济分为两类：第一是有赖于这工业的一般发达经济；第二是有有赖于从事这工业的个别企业资源、组织和效率的经济，我们可称前者为外部经济，后者为内部经济[1]。有此可以看出，马歇尔所说的内部经济是指企业内部的各种自身行为导致的相应的生产效率的提高和规模经济，通过引进先进的技术，扩大生产规模，加强企业的内部管理等活动，这些活动可以减少生产成本，提高经济效益。外部经济与内部经济相对，是指企业通过企业自身以外的因素使得费用减少，效益得到提高。实际上马歇尔把企业内分工带来的效率的提高称作内部经济，这就是微观经济学中所说的规模经济；而把企业间的分工而导致效率的提高称作是外部经济[2]。
庇古从福利经济学的角度系统的研究了外部性问题，并在马歇尔的基础上提出了“外部经济”和“外部不经济”的概念。他指出边际私人成本和边际社会成本的不一致，边际私人收益和边际社会收益的不一致是产生外部性的重要原因。边际私人收益小于边际社会收益，则存在外部经济，此时应给这些部门津贴和奖励，给企业补贴；边际私人成本小于边际社会成本，则存在外部不经济，此时应该向企业征税。通过征税和补贴使这种外部效应的内部化，这种政策后来被称为“庇古税”。
科斯在其著作《社会成本问题》中多次提到外部性的问题，在批判“庇古税”的基础上提出了自己的理论。他提到：外部性往往不是一方侵害另一方的单向问题，而具有相互性；在交易费用为零的情况下，“庇古税”根本没有必要，在这种情况下，双方通过自愿协商就可以达到资源配置的优化的结果；在交易费用不为零的情况下，解决外部效应内部化问题需要通过各种政策手段的成本—收益的权衡比较才能确定。上述的批判构成科斯定律：如果交易费用为零，无论权利如何界定，都可以通过市场交易和自愿协商达到资源的最优配置；如果交易费用不为零，制度安排和选择是至关重要的。也就是说解决外部性问题可以通过自愿协商代替“庇古税”。
(二)政府宏观调控手段之法律手段
现代市场经济本质上是一种混合经济体制。在这种混合体制中，政府不再扮演单纯的“守夜人”或“全能计划这”的角色，而是通过对经济活动的积极参与和干预，不同程度地影响资源配置的效率和市场主体的行为。政府作为宏观调控的主体采取计划手段、行政手段、法律手段和经济手段达到经济增长、稳定物价、充分就业和平衡收支。法律手段是指政府依靠法制力量，通过经济立法和司法，运用经济法规来调节经济关系和经济活动，以达到宏观调控目标的一种手段，主要包括经济立法和经济司法两个方面[3]。
我国正在致力于建设社会主义法治国家，完善经济发面相关的法律法规成为政府宏观调控的重要手段。改革开放三十多年来，我国在经济建设过程中遇到了新情况和新问题，经济基础的变化客观上要求作为上层建筑的法律体系也要产生相应的革新，从而适应经济发展的需要，为经济发展提供一个良好的环境，保障社会主义现代化建设的顺利进。执法过程中政府发挥的职能与各个市场主体密切相关，各种行为既是社会经济秩序有效运行的保障，又是影响各经济主体利益的有效手段，因此政府宏观调控中的法律手段所产生的外部性更对市场中经济主体的利益具有重要的影响。
二、政府宏观调控手段之法律手段的外部性的形成
政府宏观调控的法律手段是政府行为的一种，其外部性的形成与政府行为外部性的形成有一定的联系，同时也有其自身的特点。1960年代以来, 经济学家们将市场外部性的理论运用于政治领域及政府行为分析, 逐渐形成了政府行为外部性的理论。
（一）法律手段的外部性是在弥补市场调节缺陷的过程中形成的。市场的调节资源配置的功能不是万能的，有其自身的弱点和缺陷，这必然要求政府发挥其作用。布坎南和塔洛克把国家活动想象为是“以消除消极的外部性或外部不经济为目标的活动”，但这种活动本身却造成了新的外部性。政府制定的各种经济法规、条例给社会经济的有序运行提供了基础，但同时本身制定法规、条列的成本却由政府来承担。在执法的过程中政府的执法行为也将产生相应的外部性，例如，公共物品的提供单纯依靠社会是根本无法完成的，必须借助政府的力量，各种社会保障的实施必须依赖政府，诸如此类，政府制定法规、执行法律的过程中给他人带来了收益，而自己的成本却未算在内，客观上产生了外部性。政府干预可能“在远离公共政策运行的那些领域”产生“无法预料的副作用”[4]。
(二)法律手段的外部性是官员为各自利益集团而博弈的结果。政治在某种程度上可以说是不同利益集团的博弈，这种博弈的结果在很大一定的程度上要表现在立法上，各利益集团试图通过法律这一手段来使本集团的利益合法化，而这种行为通常是不会考虑给其他人带来的影响，这种利益集团的内部博弈最终会演化成影响市场主体利益的重要行为，从而法律其外部性就在这种内部博弈中延伸开来，最终形成外部性。行政机关在执法的过程中,行政机关及其官员有可能利用手中的职权作出有利于自身利益的种种行为,而这种行为难免会对其他经济主体产生相应的影响,而自身从中获得的利益却没有通过市场的调节进行过滤,由此形成法律手段的外部性。
(三)政府行为外部性与公共选择过程的固有缺陷相联系,其法律手段也不例外。从一定意义上说, 政治行为就是通过公共选择而将外部成本强加于个人身上的过程，与经济市场上通过货币进行选择不同, 政治市场是在民主规则下通过投票来进行公共选择和决策的[5]。布坎南和塔洛克认为, 假如不存在对简单多数制的额外限制, 政治决策的结果将很容易预见: 一个最低多数联盟将击败少数联盟, 从而在少数人利益损失的基础上获得净利益。于是, 多数利益集团中的个人边际收益大于整个社会的边际收益, 或多数利益集团中的个人边际成本小于整个社会的边际成本, 公共决策产生了外部效应。
由此，笔者认为可以对法律手段的外部性做以下界定：政府宏观调控的法律手段的外部性是在弥补市场缺陷的过程中产生的，政府利益集团博弈中形成的，贯穿在制定经济法规和执法的过程中，造成相应的收益和成本发生转移的一种现象。
三、法律手段外部性的分类
（一）正外部性和负外部性:正外部性也称外部经济，负外部性也称外部不经济。当社会收益大于私人收益时便产生外部经济，当社会成本大于私人成本是便产生外部不经济“只有当满足了以下三个条件时, 产权才是有效的。首先要保护产权免受盗窃、暴力和其它掠夺行动之害；第二是保护产权不受政府随意性行为之害”；“第三个条件是比较公正和可以预见的司法体系”[6]。政府的法律手段也是如此，如果能够制定和执行适应经济发展的经济法规，便能够实现资源的优化配置，社会的生产力也将得到提高，由此产生经济发展的外部经济。当政府无法为经济的发展提供相应的良好的秩序时，各种经济犯罪就会接踵而至，从而造成经济秩序混乱，生产力倒退，人们生活水平下降的外部不经济，“毒奶粉”、“染色馒头”事件的产生便是这种负的外部性的体现，而这些事件的发生对社会经济秩序和人们生活水平无疑是一大阻碍。
（二）制定经济法规的外部性和执行经济法规的外部性：此种情形有可划分为以下四种类型：
制定经济法规的外部性，包括制定经济法规的外部经济性和外部不经济性。法的制定过程会产生一系列成本, 即立法成本, 与立法成本相对应的是具体的立法目的, 即立法活动的预期收益。同时, 不同经济主体之间的经济关系又是错综复杂、互为因果的, 因此经济法规的制定也难免如经济活动般带来某些外部效应。这就相应地产生了制定经济法规的外部经济性和外部不经济性，前者如,《中华人民共和国企业破产法( 试行)》对破产财产的变价未作具体规定, 但在新颁布的破产法中则明确规定应通过拍卖方式[7] ，此举是为了保护债权人的权益，给拍卖公司更多的自主性，从而促进拍卖的发展；后者如1998 年我国某市出台汽车牌照新政策, 规定外地产汽车在该市上牌要交8万元的牌照费。这一地方法规的出台不仅给相邻地区汽车产业以及我国汽车制造业的发展构成实质性阻碍, 还给消费者选择体验外地品牌的汽车驾乘乐趣制造了高成本障碍[8]。
执行过程中的外部性，包括实施中的外部经济性和外部不经济性。各种经济法规的作用只有通过实施和执行才能发挥其价值，没有执行相应的经济法规只能成为一纸公文。当政府环保部门在执行相应的环保标准的时候，如果能够按照相应的标准对排污企业进行限制，那么将会为环境保护带来重大的作用，居民的生活环境也将会得到提高，为经济的可持续发展创造条件，产生外部经济性。反之，如果降低标准，企业通过“寻租”等方式与政府环保部门勾结，那么就会产生负的外部性。这种由政府行为引起的对资源环境的耗竭性开发利用等所产生的负外部性可能会远远超过市场自发运行所造成的负外部性[9]。
(三)从法律手段影响的对象来看,可分为对企业的外部性和对个人的外部性。法律手段对企业行为的外部性：又分为对企业行为的正的外部性和负的外部性。比如对企业减税、让利、银行贷款优惠等法律手段，这样可以让企业增加资本，扩大规模，获得规模效应，这便是法律手段的正的外部性；如果向企业乱收费，乱罚款，则会损害企业的生产积极性，带来负的外部性。法律手段对个人行为的外部性, 即政府通过法律手段的实施对个人行为的外部影响：对个人的正的外部性和负的外部性的，前者如通过法规确定对特殊群体的保护，社会优抚是针对军人及其家属所建立的社会保障制度，这种特权便是针对特殊群体的正的外部性，后者如如政府对公众个人财产的侵犯与行为的限制等。
（四）根据政府法律手段外部性的作用时间不同,可分为长期的外部性和短期的外部性。前者如政府颁布的各种行政法规，其具有一定时期的稳定性，短期内不会发生变化，其外部性的作用也具有长期性。因为法规的制定及修改需要一定的时间和成本，频繁的修改行政法规只会使法律关系变得更加复杂化，难以调整。后者如政府出台的一些暂行条例等，这些暂行条列往往需要在实践中发现其不合理之处，这样才能为它及时的修改提供实践经验和理论支撑。
四、法律手段外部性特点
（一）强制性。在市场经济条件下, 政府通常是强市场主体, 是因为其特有的行为措施和自身所赋予的职能, 可以利用其政策促使某类经济主体收益增加或收益减少。从一定意义上说, 政府行为就是通过公共选择而将外部成本强加于个人身上的过程, 相对于企业和个人而言, 政府拥有向市场分配利益或分摊成本的权力[10]。法律手段作为政府行为的一种也不能例外,政府的强制力以法规的形式表现出来，通过法规来确定相应的权利和义务，确定权利的享受的同时也以法律的威慑力来表明违反法律的后果，使得外部性具有强制性。这种强制性的强制性客观上要求政府在运用法律手段的时候要谨慎，不可滥用权力，朝令夕改，否则政府就会成为不信任政府。
（二）补充性。如果说政府的宏观调控是对市场缺陷的一种补充，是弥补市场自发性的一种手段的话，那么法律手段则是对计划手段、经济手段和行政手段以及宏观调控政策的一种补充。宏观经济运行要求政府适时的采取财政政策、货币政策、产业政策、收入政策，这些政策往往不是通过法律的形式来确认的，而是随着经济的运行状况，适当地制定相应的政策，具有可变性和灵活性的特点，而法律手段则更加强调的是一种规范性，各种经济法规根本无法不能应对这种随时变化的经济形势。因此，法律手段的外部性更多的体现的是一种补充性，而不是一种内在的必需性。
（三）法律外部性的特殊性。生产与消费行为方面的外部性只是在生产与消费这种行为发生时才会出现, 而政府行为外部性的特殊性在于政府无所作为时也会产生外部性，在现代社会经济中, 政府的作用越来越重要, 是其他经济主体所无法替代的，如果没有了政府的作用, 要形成错综复杂的经济乃至社会的网络是不可想象的[11]。如果政府无所作为, 就会给经济社会带来巨大的损失, 造成严重的负外部性。法律手段的外部性也是如此,没有法律手段对经济主体的行为家以约束,则市场秩序就难以想象。
（四）稳定性和影响深远性。这是法律手段外部性区别与其他手段外部性的一个重要特点。这一点是经济法规特点的体现，经济法规的制定需要考虑立法成本和立法的收益，因此其制定和修改的程序繁杂性是的制定者在制定的时候不得不考虑到这一特点，不会去频繁的改变各种法规，因此法律手段产生的外部性也具有稳定性的特征，而这种法规的影响则也不是暂时的，而是长远的，因此法律手段的外部性也具有长远性的特点。
四、政府宏观调控法律手段外部性的应对
（一）法律手段正外部性的成本补偿。政府法律手段的正外部性集中体现在通过法律手段约束经济主体的行为，比如环保部门对环境保护指标的执行，政府通过法律手段对特殊群体进行社会保障方面的帮助。其中，政府提供公共物品是正外部性的重要体现，此处就以公共物品的提供为例，来说明对法律手段成本的补偿。从经济学的角度来看，公共物品通常具有两个特点:一是个人对某一公共物品的消费不会影响他人对该物品的同时消费，因为向一个人提供公共物品的成本与向多人提供的成本是相同的;二是一旦公共物品生产出来就无法阻止其他人对该物品的消费。公共物品提供主体的多样化是解决这一问题的重要方法之一，公共物品的提供可以尝试着向多样化发展。
1.公共物品市场供给与市场合作生产模式：公共物品的市场供给和合作生产的可能性已在斯蒂文斯的《集体选择经济学》一书中得到论证。既然公共物品的私人供给和合作提供是可能的，我们完全可以设计出将私人物品和公共物品联系的激励机制，使公共物品有市场提供或者将公共物品与私人物品搭配提供，德姆塞茨则进一步提出，公共物品有私人提供虽然存在现实的障碍，但却不意味着公共物品完全不能由私人提供，所以公共物品和私人产品是可以搭配使用的[12]。由此可见可以看出法律手段的实施方面，尤其是在提供公共物品方面更加要创造出一种混合提供的模式，使得政府和市场能够共同提供,从而减少政府相应的成本。
2.志愿事业组织在公共物品的供给方面具有非常重要的作用。一是可以弥补政府在提供公共物品方面职能的不足，在一般情况下，政府提供的公共物品只是为了满足大部分选民的需要，这就必然导致一些选民的特定需要难以得到满足。二是可以防止社会公众的“搭便车”现象，如果公共物品以最优的方式给予提供，那么社会每一成员所贡献的价值应该等于该物品的边际价值[13]。但是，消费者作为自利和理性的“经济人”，会倾向于不贡献或少贡献，这就是“搭便车”现象。如果市场中的每个人都想通过这种博弈的方式来追求这种额外的,无需付出代价的享受的话,这是市场上的供给就会为零。这时只有通过志愿事业组织来减少公众的投机行为，因为它可以将自己的非营利性行为与社会公众的志愿者行为有机结合，从而提供社会需要的公共物品。
（二）法律手段负外部性的内部化
政府宏观调控的法律手段的负外部性集中体现在行政立法和行政执法的过程中的负的外部性，立法方面，由于立法的不合理而导致对经济主体合法权益的损害，由此产生负的外部性；行政执法方面，由于执法不严或者违法执法而造成社会经济秩序的混乱、人们生活水平的下降，因此，应该把这种负的外部性进行内部化，从政府的角度来采取相应的措施，而不是从市场的角度来防范这种负的外部性。
首先，规范政府权力，从权源上加以控制。当今各国行政权膨胀的态势大有发展，行政权力充斥在各个领域，这样造成了行政机构的臃肿，因此各种类型的法规层出不穷，应接不暇。因此，应该从权源上加以控制，使政府知道什么该做，什么不该做，如果该做的话，应该在什么范围做，通过什么方式和什么程序来做。而不应该越权，做政府不应该做的或者不能做的，通过行政法来对政府的行为进行控制和规范，从而使政府不会滥用权力，也不会滥用法律手段，使政府的法律手段更加的合法、合理。
其次，加强社会自治，转化行政权。社会公共体是必要的，因为公共物品的提供主体的多元化的发展趋势和当今各种NGO和NPO的出现使得社会公共体得规模扩大，各种社会公共体纷纷出现，比如，行业协会、社会团体、公共事业组织等。公共物品除了可由政府提供外，还可以由其他公共体——社会自治组织提供，非政府的社会公共体行使公共权力，可以避免或减少行政国际异化的许多弊端，如腐败、滥用权力等，因为非政府的社会公共体更加接近公民，公民可以直接参与其运作和更直接对之进行监督[14]。
再次，法律手段应该尊重市场规律,发挥这一补充手段的作用，为企业发展提供良好的环境。企业构成了整个社会经济的基础, 又是组织社会生产、分配的最佳的和最主要的制度安排。政府是市场活动参与者中一个不可替代的组织, 拥有着同样不可替代的作用和特权,利用这些作用和特权它可以向市场活动的其他一切参与者提供诸如信息、监督、政策、制度服务等, 以解决市场失灵和公共失灵所带来的效率与公平的损失。
参考文献：
[1]杨小凯. 新兴古典经济学与超边际分析.[M].北京:中国人民大学出版社 2000
[2]沈满红，何巧玲.外部性的分类及外部性理论的演化[J].浙江大学学报,2002,32(1):152-160
[3]谢地,宋冬林.政治经济学(第三版)[M].北京:高等教育出版社:2008,275
[4]美:查尔斯·沃尔沃.市场或政府[M].北京:中国发展出版社:1994,14
[5]李郁芳,郑杰.论政府行为外部性的形成.[J].学术研究,2004,(6):30-34
[6]美:布坎南,塔洛克.《同意的计算》[M].北京:中国社会科学出版社:2000, 69
[7]中华人民共和国企业破产法( 试行) [Z]
[8]余赟.“外部性”:理论、应对及其延伸对经济法的外部性问题之检视[J]. 甘肃联合大学学报( 社会科学版) ,2007,23(1):75-78
[9]李郁芳.政府行为外部性与人和自然和谐发展[J].暨南学报(哲学社会科学版),2006,(1):32-36
[10]何立胜.政府规制与政府行为外部性研究[J].经济评论, 2005,(6):14-20
[11]何立胜,王萌.政府行为外部性的测度与负外部性的内部化[J].学术研究,2004,(6):35-39
[12]蔡彤.公共物品供给模式选择与政府行为负外部性的防范[J].经济管理 新管理,2005,(15):92-96
[13]席恒.公共物品供给机制研究[D].西安:西北大学. 2003年4月.87-88
[14]姜明安.行政法与行政诉讼法(第三版)[M].北京:北京大学出版社，高等教育出版社：2007,11