政府是一个国家的统治机构，为维护和实现特定的公共利益，按照区域划分原则组织起来的，以暴力为后盾的政治统治和社会管理组织。政府权力需要特定的人去执行和实施，特定的政府权力实施行为人代表政府实施政府权利，应该以政府利益最大化为目标。而实际情况往往不是这样，政府权力实施行为人也是自然人，有追求自身利益最大化的需求和动机，当政府利益和自身利益相冲突时，可能会以实现自身利益最大化为追求的目标。其结果可能损害政府利益，而政府是人民的政府，是大家的政府，因而其行为实际上损害了大家的利益。政府权力实施行为人如果不以政府利益最大化为其行为目标，必然导致政府和政府权力实施行为人之间的不一致，也就是政府和政府权力实施的行为人之间存在一种博弈关系。这种博弈是通过政府制度和政府权力实施行为人之间各自的策略来实现的。由于政府权力实施行为人的不以政府利益最大化的策略，逃脱政府制度规范的概率很小，因而选择不以政府利益最大化为博弈策略的可能性就相当大。按照最优博弈策略均衡解的理论解释，政府和政府权力实施行为人各自都在追求自身报酬最大的博弈策略，最终形成均衡策略解。由于当政府权力实施行为人选择执行政府制度时的博弈报酬很小，而选择不执行政府制度时的博弈报酬相当大，因而政府权力实施行为人自然选择不执行政府制度作为自己的行动策略，其结果将严重损害政府的利益，这是大众所不能容忍的，政府自然会选择对其行为进行制度规范的博弈策略。政府选择对政府权力实施行为人的行为进行制度规范将最大化政府利益，但政府却要为此支付很高的成本，这又将大大降低政府的博弈报酬。