城市化进程中农民利益的保障

评论
12 views

城市化进程中农民利益的保障
正略钧策管理咨询 顾问 黄知才
 
当前，我国正步入城市化的快速发展时期。毋庸置疑，城市化加速了经济的发展，推动了经济结构的转型，提升了综合国力，也带来了社会面貌的巨大改变，城市化是我国现代化发展战略的正确选择。然而，随着城市化的发展，一系列的“城市病”也相伴而生，比如征地中大量的农民失地后又失业，成为流离失所的“游民”；地方政府强制撤村并镇导致农民“被上楼”，生活质量反而下降；农民工得不到城市的认可，社会经济地位日益边缘化……凡此种种，不一而足。城市化进程中农民利益的保障问题牵动着政府、媒体、学者和百姓的神经，成为全社会关注的焦点之一。
一、不保护农民利益的城市化是伪城市化
就城市化的目的而言，城市化的根本目的是满足人的生存和发展的需要，提升人的生活质量，使人们生活得更美好。亚里士多德曾说过，城邦就是为了使人过上优良的生活！我国实施城市化发展战略，其终极目标也是为了实现城乡一体化和人的全面发展。但是从现状来看，不少地方政府曲解了城市化的含义，将城市化等同于城市面积的扩张、高楼大厦的崛起，甚至不惜将城市化作为攫取政绩的一个手段，大拆大建、大搞形象工程，而置农民利益于不顾，这样的城市化实质上是“伪城市化”，是注定要付出惨重代价的！
二、城市化进程中农民利益屡遭侵害的三大根源
城市化进程中农民利益之所以屡遭侵害，原因是多方面的，既有外部因素，也有内部因素。但追根溯源，农民利益遭受侵害主要有三大根源，即：地方政府职能错位、土地制度缺陷、农民组织化程度低。
1.      地方政府职能错位，以经济利益最大化为目标
在市场经济条件下，政府承担着宏观调控、公共产品供给和市场监管的职能，由于它不是市场经济的主体，不能直接参与市场竞争，也不能直接从中获取收益。换言之，政府是市场经济活动的“裁判”，而不是“运动员”。而我国不少地方政府仍然沿袭着计划经济时代的管理模式，既当“裁判员”又当“运动员”。例如在农地征用问题上，现行制度赋予政府多重职能：政府既是农村土地的征用者，又是征用后国有土地的出让者；既是征地补偿方案的设计者，又是方案的执行者；既是征用权的行使者，又是各方矛盾的协调者和解决者。在这样的情况下，地方政府沦为“理性经济人”的角色，将自身利益最大化作为追求目标。当今房地产市场的升温给土地市场带来无限的想象空间，巨额的级差地租利益驱使着地方政府想方设法获取土地资源，加上我国自1994年以来实施的分税制和以GDP为核心的考核指标的现状，地方政府纷纷参与土地市场竞争，谋求土地利益的最大化，作为弱势群体的农民的利益屡遭侵蚀，这也诞生了广为诟病的“土地财政”。2006年我国施行土地“增减挂钩”以来，一些地方政府以统筹城乡发展或新农村建设的名义擅自扩大试点范围，变相获取城镇建设用地指标，致使农民的土地权益遭受更为严重的侵害。
2.      土地制度存在缺陷，土地收益分配不公
这体现在两个方面，一是土地产权界定不清晰，二是征地补偿制度不合理，致使土地收益分配偏向政府，农民获得的土地收益微乎其微。
我国《土地管理法》、《土地承包法》规定农村土地归农民集体所有。但何为“集体所有”？农民集体与农民个人到底是何种利益关系？对于这些问题相关法律都没有作出明确界定，从而造成农村土地的集体所有成为一种人人有份实际上人人无权的抽象物，农民土地权益遭受侵害在所难免。目前，农村土地的所有权通常由村委会或村民小组甚至村党支部行使，但这些都不是真正意义上的农村集体经济组织，其行政色彩远远高于经济色彩，无法代表农民经济利益。法律对集体所有权主体的虚置反而为村干部侵吞土地利益提供了便利。
我国《土地管理法》规定的征地补偿共有四项：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。《土地管理法实施条例》对这四项补偿的分配又作了详细规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；劳动力安置补助费原则上是谁安置就归谁；地上附着物和青苗补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有。从这些规定可以看出，农民个人所能明确获得的，只有地上附着物和青苗补偿费，仅占征地补偿的极少部分，这有失公允。其次，法律虽然规定了“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，但农村集体经济组织（即村委会）并不等于农民集体，它充其量职能算作农民集体的代理人，不应享有占有和使用的权利。此外，集体土地被政府征用后，由于土地用途的改变（如变为商业、工业用途），土地价格往往会成倍增长，而征地补偿费用并不包含土地的增值收益，这明显有失公平。
3.      农民组织化程度较低，无力维护自身合法权益
一个阶层的组织化程度的高低，在很大程度上决定了这个阶层的博弈能力。一般而言，组织化程度越高，博弈能力越强，越能争取到更多的权益。现阶段我国城市化过程中之所以农民利益经常遭受侵害，与农民的组织化程度较低密切相关。我国农民阶层是一个人数最多的群体，但同时也是一个组织化程度最低的群体。尽管改革开放以来我国诞生了多种形式的农村经济组织，但但无论从参与程度还是影响力而言，都十分脆弱。例如随着我国农业税的取消，原来担负较多经济职能的村集体，在很多地方已经形同虚设，即便发挥作用，也仅仅是信息的上传下达和村民会议的组织，人员构成也多以村干部为主，根本不能代表农民利益。再如当前各地成立的农民专业合作社，虽然是农民的自治性组织，但多为生产经营服务性组织，普遍存在规模不大、覆盖面小、实力薄弱、稳定性差等缺陷，加之不是法律上的主体，在维护农民权益方面发挥的作用十分有限。组织化程度的薄弱，使农民在于其它群体博弈的过程中处于弱势地位，其合法权益无法通过正当渠道得到及时表达。当其切身利益遭到严重侵害时，也难以与对方进行有效谈判，只能以静坐、上访、自焚等极端形式予以表达。
三、城市化进程中保障农民利益的五项举措
1.      重构财税体制，回归政府本来角色
作为公权力的代表，政府应明确自己的定位不是市场经济的竞争主体，而应将工作的重心放在公共产品及服务的提供、市场的监管等方面，从而真正回归到本来的角色。目前地方政府职能错位是多方面的原因造成的，而制度安排的不合理是基层政府违规生存的主要原因。正如三农问题专家李昌平先生所言，“基层政府异化成今天这样的局面，不是某个人的行为所致，而是‘分灶吃饭’改革后‘合理合法’的制度安排”。1994年的分税制改革重新划分了中央税和地方税，使得中央取得了更大的财源，而地方政府的财源明显缩小，包袱却更加沉重。基层政府失去了足够的收入来源，不得不变相“寻租”，包括从土地收益中寻求利益的最大化。经过10多年的发展，这种税收制度已越来越多地暴露出它的弊端，必须加以改革和完善，制定符合经济发展方式转变和权利义务对称的税收制度。
2.      改革土地制度，让农民获得土地的资本化收益
土地是农村发展最大的资源，也是农民赖以生存的根基。随着我国城市化进程的加快，土地成为稀缺资源，升值空间巨大。农民作为农村土地的经营者和所有权人（农村集体）的一分子，理应享受土地的增值带来的收益。我国《土地管理法》规定农村和城市郊区土地属于农民集体所有，而物权法规定了“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。笔者认为，应该从法律上明确农民的土地权利，扩大其支配集体所有的土地、依照自己的意志占有、使用、收益和处分的权利。这主要体现在，农民享有土地的议价权利，能够分享到合理的地租，并获得土地的资本化收益。
在这方面，重庆市出台的“地票交易”制度不失为土地资本化的一个大胆尝试。其核心内容是将农村宅基地等复垦为耕地产生的建设用地指标转化为“地票”，然后在交易所公开拍卖，农民享有地票交易的收益。在地票交易制度下，农民的每亩“地票”价格是过去征地价格的三至五倍，甚至更高。这种制度让农民从土地的资本化中获得了实实在在的好处。
3.      借鉴成都户改经验，为农民提供城乡均等的公共服务
在城市化过程中，大量的农民被“上楼”成为“准市民”，实现了身份上的转换，但是经济地位没有发生实质性的变化。这体现在缺乏经济上自我生存、自我发展的能力和应有的社会保障。目前我国城乡公共服务体系严重失衡，城市人口享有基本的养老、失业、工伤和医疗保险，而失地农民却没有纳入城镇社会保障体系，进城的农民也无法享受到城市化带来的好处，成为被边缘化的“二等公民”。因此，城镇养老、医疗、低保应扩大覆盖面，首先覆盖失地农民，特别是对于过去补偿过低的失地农民，应当首先解决其养老保障、基本医疗保障问题。其次，应为进城农民工提供相当于城镇水平的公共服务，包括医疗、养老等基本社会保障。
成都户改经验值得借鉴。2010年成都实行户籍改革，明确破除城乡居民身份差异，允许城乡居民自由迁徙；同时，进城农民保留相应土地权益。此外，给予农民城乡均等的公共服务社会福利。户籍人口享受的基本权利包括政治权利、人身权利、财产权利、生育权利、就业权利、基本公共服务等。在具体实施上面，《关于全域成都统一城乡户籍实现居民自由迁徙的意见》提出十二条改革措施，其中包括建立分区域统一的城乡住房保障体系。
4.      效仿日本实施农民职业教育，提高农民职业素质和就业能力
城市化必然导致大量的农村劳动力转移到城市，但农民天然缺乏在城市的生存能力，因此，帮助他们解决就业问题乃当务之急。政府应该针对失地农民，以市场需求为导向制定专门的就业培训计划，开展培训与就业一体化服务，努力提高失地农民转移就业率，保障他们未来的生计。各级政府要建立专门的组织机构来负责失地农民的就业培训工作，并对培训机构进行严格认定，为农民开展专业技能培训。同时，积极鼓励用地企业就地招工。对失地农民从事个体经营、自谋职业的，要参照鼓励城镇失业人员再就业的政策在税收方面给予优惠，适当减免营业税、所得税、管理费等。
日本的经验值得效仿。二战后日本同样面临城市化的发展之路，日本政府的农村教育政策为农村劳动力转移奠定了人力资本基础。政府对农村教育的投资进一步加强，1965年至1973年期间，日本的公共教育投资年均增长17.16%，超过了同期经济增长率。日本政府对农民的职业教育也高度重视，1949年颁布《社会教育法》，利用公民馆、图书馆等设施对农村成人进行教育。1953年颁布《青年振兴法》，由政府资助对青年农民进行培训，从而使农村职业技术教育正规化、制度化。同时，日本政府在解决农民就业方面采取了诸多行之有效的措施，其中包括严格要求企业对劳动者的雇用保障，采用近乎“终身雇用制”的方式，确保农民在进城后不会陷入困境。
5.      提高农民的组织化程度，增强其博弈能力
农民利益的保障取决于其自身的组织化程度。只有当农民阶层作为一个利益集团成长起来之后，才有足够的能力与其它力量相抗衡，维护自身的利益。可以参照工会的做法，成立代表农民利益的农会组织，负责与政府和其它利益相关方进行谈判。也可以现有的农民合作社为基础，赋予农民合作社更多的职能，除进行生产方面的合作以外，还能够代表农民表达利益、主张权利。将分散的农民组织起来，不是为了对抗政府，恰恰是巩固了党的执政基础。正如著名学者于建嵘所言，“如果引导得当，能够以最小的政治成本、社会成本和经济成本填补目前农村管理体制存在的制度真空”。这方面不是没有先例，比如北京市朝阳区在推进城市化的进程中，当地农民成立了类似农会的组织争取与政府进行谈判，在以政府为主体的征地方和被征地方农民之间进行着利益的博弈。