创新社会管理：一种新型的政企合一

　　——田纳西流域管理局的启示

　　美国田纳西流域开发与治理是世界流域开发的成功典范，其最大的经验就是建立了一个跨州的、政企合一的流域管理机构——田纳西流域开发管理局（Tennessee Valley Authority，TVA）。TVA一方面是总统领导下的政府职能机构，董事会直接向总统和国会负责；另一方面，田纳西流域管理局又是一个独立核算的大企业，具有独立法人资格，独立行使人事权，直接从事全流域各种开发项目的运营。

　　    这种双重职能的政策，使TVA既能作为联邦政府机构行使流域内经济发展及综合治理和管理的职能，同时又使管理局能够利用市场机制，充分发挥流域内各种生产要素的作用，促进全流域经济的发展。美国田纳西流域开发的成功经验证明，双重职能政策的执行，不仅保证了管理局各项开发工作和移民的顺利进行，完成政府社会管理的职责，而且使整个区域的经济繁荣发展和环境优化改善，市场经济得到充分发展，成为流域开发中计划手段与市场手段有机结合的典范。

　　    同样，德国鲁尔工业区的成功开发转型也是得益于政府与市场机制的协作管理模式。在鲁尔工业区复兴过程中，政府与非政府部门始终保持着“合作与统一”。各级政府和相关部门或机构以“自上而下”的模式推行区域改造，包括项目的发起、核心机构的组建以及主要资金来源等，企业、非政府组织、公私合作组织等民间机构借助“自下而上”的方式推进各个具体项目的实施。这种合作统一主要体现在合作开发，统一规划、统一实施、统一发展。

　　支撑政企合作机制的理论基础有：社会学的组织间关系，城市学中的体制观点，政治学关于联邦主义和政府间关系的观点，商业管理的战略联盟的观点，公共管理学关于多组织网络的观点，等等。政企合一的管理模式突破了传统的等级制决策安排体制，为政府创新社会管理提供一种可行的选择模式。这种新型的政企合一，是政府主导下的社会市场机制，这种合作机制可取得合作收益（罗伯特·阿格拉诺夫和迈克尔·麦奎尔），表现在：处理艰难或复杂问题的政策可能需要这样的结构来执行；超越政府干预局限性的网络解决方式所获得的收益；平衡清晰集中的项目权威的技术需要与要求包容的政治需求；制度化的合作联系甄别和剔除了不断增多的次级信息；多元参与者在许多公共领域的协作，建立长期的联盟关系并努力促成制度，以从事政府不能独自完成的工作，同时也使政府能力得以产生和维持。[1]

　　我国正处于经济和社会的转型时期，城市化进程加快带来了更复杂的经济与社会问题，实践证明，单纯用行政手段或市场手段解决经济社会问题可能使问题更严重，比如住房市场出现的问题。因此，我们需要转变思路，创新社会管理。借鉴国际经验，把计划手段与市场手段有机结合，政府与市场机制的协作管理模式可能是我们创新社会管理的可行思路。

　　当前，我国正大力推进保障房建设，而保障房建设不能只是落到政府本身，企业也应积极参与其中。我们可以尝试政企合一的组织管理模式，建立“中国保障房建设管理局有限公司”，并赋予双重职能。一方面保障房建设管理局是中央领导下的政府职能机构，董事会直接向中央政府负责；另一方面，保障房建设管理局又是一个独立核算的大企业，具有独立法人资格，独立行使人事权，直接从事全国各地保障房的开发建设和运营。该企业由中央财政出资设立，然后再由“中国保障房建设管理局有限公司”以入股的形式和中央政府的名义注资组建各个省、市、自治区级的“保障房建设管理局有限公司”，同时吸收民间和民营资本参与经营运作。

　　（作者单位：北京大学经济所房地产金融研究中心）

　　[1] 【美】罗伯特·阿格拉诺夫，迈克尔·麦奎尔. 协作性公共管理：地方政府新策略【M】. 北京：北京大学出版社，2007:82.