构建和谐共赢的住房与城市建设体制
任凌云 安乡县发展改革物价局
我国房价高企，大量的居民买不起房，同时房地产泡沫严重威胁经济安全，住房与城乡建设中征地拆迁成为了政府与民众发生冲突的重大诱发因素，城市基础设施特别是城市排水系统的低效引发民众对政府的不满，这些都严重影响社会稳定。在房价问题上，中央屡屡出台调控政策，但是房价高涨形势不见好转。关于拆迁，中央也是三令五申禁止行政强制拆迁，要求依法拆迁，但是媒体爆出来的拆迁冲突还是不绝于耳。我认为之所以出现这样的局面，在于政府在制定房地产和拆迁政策时违背了市场经济规律，市场机制在错误政策制度下把房地产行业发展引向歧途，把政府与民众推向了对立面。因此，本节依据共赢经济学理论设计构建一个和谐拆迁、住有所居、城乡基础设施高效的人民满意、政府舒心的住房和城乡建设体制。
一、住房和城乡建设行业的现状
1、穷人无蜗居一间，富人房产数十处
在中国的大中城市普通老百姓一居室都买不起，但是媒体又经常爆出一个贪官在北上广等大中城市有房产数十处没有人居住，一个炒房客手中房源过百的新闻。因此中国住房问题不是简单房价问题，而是老百姓住有所居的问题。
2、征地拆迁官员叫苦，百姓喊冤
拆迁成为热门词汇，而且和暴力、强制、弱势群体、血案、非法等血淋淋的词汇联系在一起，强制拆迁甚至已经被妖魔化了。实际上城市建设要推进，必然会有拆迁，拆迁本身不是坏事，甚至是利国利民互惠共赢的好事，是天使。但是我们的地方政府面对拆迁有着无穷的苦恼，面临社会发展与社会稳定的两难选择。我们的《拆迁条例》也进入了进退维谷的境地，进，无法进入土地财政的禁区；退，无法直面自焚频发的社会处境。
3、城市拥堵，下雨就成水中泽国
堵车在北京上海都成为热门词，就是中部城市长沙堵车也非常严重，经常出现1小时只能行进1公里的情况，慢如蜗牛。下雨城市就会成为水中泽国。比如：在近几年，几乎每年都会有强降雨导致武汉城区发生内涝，以至于很多武汉市民感觉是“小雨小淹、大雨大淹”。
二、住房和城乡建设体制存在问题
住房和城乡建设行业之所以出现上述问题，就是因为我国住房和城乡建设体制存在问题。具体表现如下：
1、土地出让机制存在问题
我国目前的土地出让方式式首先确定地块，在通过拍卖的方式实行价高者得的模式。这种住房用地供给模式导致住房建设商用地的稀缺性，土地的稀缺性就造成了房源的稀缺性。房地产市场供不应求，房价上涨也符合市场规律。这种土地出让方式还极易导致权力寻租。这种拿到地就能赚钱的土地出让模式使土地出让过程中普遍存在腐败问题。从土地出让的过程来看，整个过程存在大量的猫腻，与官员的关系如何决定成本如何。按市场的牌理出牌，政府应该把出让的土地尽量切割得很小，让能参加拍卖的单位尽可能多，价格才会上升，而且会干净利落的获得全部出让资金。但是我们看到，许多地方的拍卖不是这样。政府往往把土地地块做得很大，以至于一笔成交额上百亿，让能参加招投标的企业越少越好。而且，拍卖成功后，政府在多数情况下只拿到少量资金。结果奸商和贪官获利，老百姓利益受损，政府形象受伤。
2、拆迁补偿机制存在问题
现在的征地拆迁和土地出让金制度执行已经偏离了其本质，现在的征地拆迁与土地出让金制度让征地拆迁成为了政府官员、开发商、拆迁户的“分赃”盛宴。我网上一个朋友给出这么一段经典的分析：在这个拆迁分赃盛宴中，谁受了益？谁受了损？出售地的被拆迁方得到了一大笔补偿款，拆迁公司获得了利益，政府获得了低价购进，高价卖出的暴利差价，地产商开发后也获得了暴利。由此看来，这几方都是拆迁的受益者，所谓的双赢或多赢，那为何拆迁方和被拆迁方还为此打得头破血流，甚至付出生命的代价？一句话：利益分赃不均；都觉得对方动了自己的奶酪、分了自己的蛋糕。总得有一个利益的受害者，那这冤大头是谁呢？就是为求一间蜗居间的普通老百姓，他们分赃就是分的本该用于补贴老百姓购置住房的那部分土地出让金。
3、保障性住房政策设计缺陷
我国的保障性住房政策包括经济适用房和廉租房政策，但是这个政策存在严重问题。一是效率低下，尽管每年政府投入上千亿，每年建成保障性住房也就最多5%低收入者有房住，而且谁是低收入者很难界定，所以经常出现开宝马住保障房的事情了。二是容易产生腐败，立项开始到分配住房的各个环节都是腐败的温床。我就了解相邻的两个县，甲县只有乙县人口的40%，但是国家给予甲县的保障住房补贴是乙县的6倍。住房分配时需求者众，供给少，最后不可避免产生腐败。三是执行起来行政成本非常高，只有市场资金使用效率50%左右，浪费惊人。为什么中央这样的好民生政策会变质呢？其实这个政策只是一个出发点好的政策，实际上是违背了市场规律的想当然的好政策，经不起相关人员利益博弈。经过相关人员上有政策下有对策的博弈，保障房政策的效果与设想就刚好南辕北辙了。
4、城乡基础设施建设体制缺陷
我国现行城乡基础设施建设体制由于制度和政策设计的缺陷，在市场机制作用下，就在城乡基础设施建设行业中形成一种逆淘汰的机制。
一是我国城乡基础设施修护管理体制都是采用政企一体化模式。政企一体化的模式最大的弊端就是鼓励官员浪费中腐败，在腐败中浪费。因为现行城乡基础设施建设与维护中，节约了不归己，浪费了可以浑水摸鱼。比如一条街道维修，修建不按标准来，偷工减料，平时也不好好维护，就等街道快点烂，好再向政府要钱。这种政企一体化城乡基础设施建设体制，倒霉就是国家和民众，国家多掏钱，民众没有好路走，最终倒霉是老百姓，多缴税又享受不到好服务。但是对政府领导、市政部门和施工单位却是三方共赢。政府的钱再多，也不能平白无故进入领导腰包，但是领导给下面资金支持，下面人都会懂事的给领导送红包，市政部门也就有钱搞工程，就可以向施工单位收红包，施工单位偷工减料才能多赚钱，又有钱给领导送红包，建设质量差，烂得快又可以再向上级争取建设项目资金。在现行体制下，如果你高质量搞建设，那么你是为国家节约了资金，为老百姓做了好事，但是领导不会喜欢你，因为领导没有好处了，你自己没有好处，只能甘于清贫。
二是城乡基础设施建设中没有形成权责一致的激励机制。比如由于城市排水系统所建设标准低，下雨就内涝，但是不用给民众赔偿。城市道路今天一小修，明天一大修，严重影响民众出行，也不需要承担任何责任。
三、住房和城乡建设体制创新研究
1、规范土地出让金的使用范围
土地出让金的合理合法的用途有三：一是补偿征地拆迁，二是用于城市基础设施建设，三是补贴老百姓购置住房。对于农用地或者农村建设用地转城市用地，这三个用途城市土地出让金按1:1:1的比例平均分配，征地拆迁一律按照征用土地面积进行补偿。对于旧城改造项目，开发方只要交足城市基础设施费用或者按照城市规划要求标准建好基础设施就可以了，征地拆迁一律由开发商直接与拆迁户谈判。如果土地出让金不能完成这三项任务，那么就证明城市规模还不宜扩大。
2、创新土地出让制度
新的做法就是通过调整土地出让价格控制住房土地供应住房土地数量。这种做法的最大好处就是一个合理价位上，住房用地变成无穷多，不存在垄断问题，使得开发商只有合理利润，没有了垄断暴利。控制单个地块的规模，改变地块的定价方式和出让方式。城市出让土地的地块大小要严格控制，特别是出让商品房用地，应该设定上限：10万人口级城市5万平方米，50万人口级城市10万平方米，500万人口级城市15万平方米。地块定价方式：一是参照周边楼盘定价，按土地出让金占销售价的30%确定，新规划区按附近楼盘30%确定。定好价格的地块在没有转让出去前可以参考周边楼价调整，实行只涨不跌的策略。地块出让方式：资格审查合格就可以申购，等到申购的企业达到规定数目以上（县级城市10个，市级20个，省级30个，直辖市50个），再要求申购企业交10%保证金，最后采用抽签的方式确定申购企业，申购企业按事先约定的价格支付土地出让金，就可以办理土地出让手续。
3、创新征地拆迁补偿制度
征地拆迁制度的之所以异化就是因为征地拆迁制度中隐含了一个扭曲的市场机制。因此，要让征地拆迁和土地出让金制度回归天使的本质，就必须创新机制消除征地拆迁和土地出让金制度中隐含的扭曲市场机制。除了征地拆迁的补偿标准按土地出让金的三分之一执行外，还在征地拆迁时给拆迁户多一个选择，让拆迁户有优先购买自己原来所有的土地，只要拆迁户给政府支付土地出让金和拆迁补偿费差价后就可以优先拥有这块土地的开发权，他们既可以出让，也可以自己委托别人开发。通过这个制度创新既让拆迁户无话可说，因为土地出让金如果低于市场价格，拆迁户可以优先买下开发权，又可以让腐败官员与开发商失去了勾结的基础。
4、改革保障性住房政策
所谓自住房购置的货币贴政策就是对常住人口购置第一套自住性房屋进行补贴，补贴数量以购房者的在该城市家庭人口为准，每口人补贴20平方米，每平方米的补贴以该城市土地出让金均价的三分之一进行补贴，一个一生只能享受一次这种补贴。这个补贴标准可以微调，根据每年结余和超支情况进行微调。比如上海，一家三口购置一套100平方米的房子，平均楼面地价是每平方米1.5万元元，可以享受补贴20×3×5000＝300000元。这里还有几个问题需要说清楚：一是常住人口是指具有本地户口或者在本地工作三年以上，与其一起居住的家人可以享受补贴。二是在外地有房但是在本地购置第一套房可以补贴差额，比如有一家三口原来住在长沙，享受过购置住房补贴，后来儿子到了上海工作，娶妻生子，妻子是杭州人，也享受过购置住房补贴，儿子一家三口又在上海买房，如果现在购房时在长沙购置自住性住房每人补贴2万元，杭州补贴时每人5万元，在上海每人补贴10万元，那么儿子买房时一家三口可以享受23万元购房补贴。三是对于诈骗政府购房补贴的购房者要没收其房产，并且要以诈骗罪追究其刑事责任，因为追回的房子往往是补贴款数倍，还制定相应的举报奖励制度和办案经费制度，给予举报属实的举报者奖励50%补贴款，提取的50%补贴款作为办案经费给予办案人员奖励。四是对于购置住房享受补贴房源也要做出限制，只适用于在新的土地出让制度开发房子买房才能享受补贴，如果，原来房子要享受补贴必须要开发商补足土地出让价格差价。
5、城乡基础设施建设体制创新
⑴城区基础设施建设维修资金来源。新城区道路、排水系统、路灯等工程建设资金全部来源于土地出让金，城区道路的翻修资金资金来源于出租车牌照出让收入、公交线路出让收入、城区加油站代收的燃油税等三个方面，排水工程维护资金由土地出让金划拨到城市基础设施建设资金结余建立维修基金，路灯养护资金通过路灯广告经营解决。老城区基础设施更新扩建也来自旧城区土地出让金，街道和排水系统、路灯等基础设施不需要扩建的老城区不要土地出让金，就可以开发商品房。
⑵建立权责一致的激励机制。针对现行城市基础设施建设与维护体制中，节约了不归己，浪费了可以浑水摸鱼的情况。就要在城市建设部门建立独立核算的企业制度，一个企业管一个城区，企业的义务是确保基础设施完好，功能能够正常发挥。政府定期给企业拨付出租车牌照出让收入、公交线路出让收入、城区加油站代收的燃油税等城区基础设施建设维修资金，企业还可以对超载货车收超载通行费。对企业考核就是城市基础设施功能是否能够正常发挥，如果不符合要求，就扣下当期资金，责令改正，拒不改正者，取消企业维护资格，对企业花了多少，钱怎么花，都不在考核之列。对于城市基础设施功能要制定详细标准，比如：多大雨可以保证屋内不进水，道路不被淹，道路路面完好情况等等。
四、共赢分析
1、有效控制房地产开发暴利，减少腐败寻租
以前的土地出让模式容易导致官商勾结，使住房用地都控制在少数开发商手中，造成寡头垄断，房价必然会越走越高。新模式下，按规定地块规模上限切割地块进行转让，一个城市一年交易的住房用地数量会大幅度增加，就能实现相对充分的竞争，使得房地产也只能得到资本市场平均利润15%。比如上海平均地价是每平方米15000元，容积率是3，每平方米建筑成本为2000元，装修成本为1000元（在县级城市建筑和装修成本合计1000元左右），那么上海房子的平均直接成本为8000元，税费10%，管理销售成本15%，资本市场利润为15%，房屋销售价格应约为每平方米11200元。暴利没有了，就失去官商勾结的土壤。并且征地拆迁的拆迁户优先拥有开发权政策和土地出让金三分之一分配给城市建设部门的政策，使得官员与开发商失去了勾结的机会。因为土地出让价格低了，拆迁户和城建部门的利益都会遭受损害，他们可以依法抵制，官商勾结行为很容易就会付出水面。
2、公平公正分配住房保障资金，让人人住有所居
保障性住房由政府直接负责房屋建设，效率极低，对资金浪费大。保障性住房政策只面对低收入阶层，鉴别困难，各种丑闻是层出不穷，但是违法者不承担什么风险，最多就是一个纪律处分而已。自住房购置补贴的弄虚作假就不同了，一个是资金可以追回损失，并且通过没收房产增加收入，对弄虚作假者还可以追究诈骗政府资金的刑事责任。新机制下，可以通过提高地价来提高房价来抑制投资和投机需求，但是通过加大自住房购置补贴的比例解决百姓住房需求。如果穷人买小于人均居住面积小于20㎡的房子补贴比例更高，穷人买自住性房子支出更少了。
3、公平竞争，所有投资者都受益
原来模式下，只有与政府官员关系密切的人才拿得到地，普通投资者要拿地只能从土地贩子手里拿，和政府出让的价格相比已经涨了50%以上，有的甚至翻了几番。新模式只要有实力就有可能拿到地，不需要通过土地贩子手里拿地。这样所有资本可以分得房地产行业的一杯羹。
4、节约资源，增加耕地
一是可以避免郊区农民种房子的情况，现在有些城市的郊区农民为了在拆迁中或者更多补偿，抢修房子，这种抢修房子的行为就称为种房子。这些这类种房子行为造成了大量资源浪费。二是解决失地农民生存问题。拆迁的农民失去了土地就失去了谋生手段，对于征用的农用地给搞拆迁补贴，对于习惯于务农的农民来说，他们就有资金又在农村购得满意土地务农，对于不愿意再务农的农民也可以用于创业土。我们那里的农村就有从外地购买农民房子和承包土地经营权的外地人。在2000年的时候，就有一个从湘西私奔的两小口花一万多元购买了一户农民的房子和8亩多土地的经营承包权，当时我们这里的农民都认为这两小口是傻子，花这么大价钱买那个烂房子和没有用的土地经营权。没有想到这次我们那里修高速路征用了他们1亩多地给他们补偿了8万多元。地从全国平衡来说，农民进城，农村原有的宅基地即行闲置，外城市的人口流动到其他城市，原的住房也可作为调剂。从宏观全局来看，城市化是土地利用率更高，人均使用土地更少。在农村，户均占地可能是300平方米以上，在小城市可能是100平方米，在中等城市，户均占地面积可能是不足60平方米，在大城市，由于容积率等因素，户均占地面积可能是不足30平方米。大量城郊农民在相对边远农村大量购置闲置的土地和房屋一方面可以大量增加耕地，二是通过推行先进技术提高单位土地的生产能力。从这个意义上说，建立新的住房和城乡建设体制后，我国的耕地反而会有所增加。粮食和其他农产品的产量也会增加。
5、提高城市基础设施建设的效率
我国城乡基础设施修护管理体制采取的是资金来源固定，节约归己的新政策。可以彻底消除节约了不归己，浪费了可以浑水摸鱼的机制，改变城建部门官员浪费中腐败，在腐败中浪费的局面。对企业考核就是城市基础设施功能是否能够正常发挥，企业就会一心一意用最高性价比的材料搞建设。