导语：住房和城乡建设部（下称“住建部”）9月9日公布，今年1—8月份，全国城镇保障性住房和棚户区改造住房已实物开工868万套，开工率86%（不含西藏自治区）。其中，开工率超过100％的有5省，分别是河北、辽宁、福建、山东、陕西。此外，还有14个地方开工率超过全国平均水平或与全国平均水平持平，分别是：甘肃98％、宁夏97％、河南96％、山西94％、贵州92％、新疆生产建设兵团92％、新疆维吾尔自治区91％、天津90％、湖北88％、吉林87％、江西87％、黑龙江86％、江苏86％、广西86％。开工率最低的是广东，只有66％；除广东以外，开工率不足全国平均水平的有11个地方。其中，开工率不到80％的是上海和青海，分别为75％和73％；其余的分别是内蒙古85、安徽84％、重庆84％、浙江83％、北京81％、湖南81％、海南81％、四川80％、云南80％。

   刀客地产顾问机构董事长谢逸枫表示，前８个月全国多地保障房开工率数据飙升，说明住建部监督力度不断加强的结果，让地方政府加大马力建设保障房，甚至“砸锅卖铁”投资开工保障房。但“大跃进”飙升的保障房开工率背后，竣工率却“不见踪影”，将导致保障房完成任务的指标产生“弄虚作假”或“偷工减料”的现象。可想而知，保障房开工率即使超额完成１００％，如无实际建成的竣工率数据指标，所谓的保障房建设任务完成纯粹欺骗世人，毫无实际意义。建议国务院和住建部不要过于迷信或追求开工率的数据，应该务实建保障房，注重保障房实际完工数据，避免地方政府保障房建设的质量“滥竽充数”。

   事实上，除催促地方尽快开工，住建部还期望地方能够增加指标，超额开工。在8月16日举行的“保障性安居工程进度和质量安全工作会议”上，住建部承诺对于超额开工的地方，将在今年年底向社会公布，进行表彰。而在1~7月份住建部公布的保障房开工进度中，也特别以*标明多地的开工率是按增加任务量后计算，其中包括十多个省份。此时距离11月底的大限还有3个月左右，地方完成1000万套保障房的开工指标几无悬念。

   齐骥在上月召开的保障性安居工程进度和质量安全工作会议上强调，在开工标准方面，杜绝形式主义。在年底前，要有1/3的项目做到主体基本完工，1/3的项目进入地上施工阶段，1/3项目进入基础施工阶段。相比开工率，地方政府应该更看重竣工率，因为只有房子盖好了，才能分配给真正需要的人群，解决他们的住房问题，这才是保障房建设的初衷。截至目前，住建部已经多次发布了全国保障房开工率，但尚未发布过任何有关保障房的竣工情况。或许情况并不乐观。以辽宁省为例，该省保障房开工率在7月份就超过了100%，截至8月31日，当地保障性安居工程新建(含改建)项目开工32.26万套，但项目竣工仅0.81万套。   9月6日，广州市房管局负责人在公开场合透露，截至8月底广州保障房已开建47045套，完成了保障房任务的55.37%。但对比此前的官方数据，广州在8月最后15天内只新建了大约2300套的保障房。而在接下来的60天内，广州还有接近4万套的任务量需要完成。几乎与此同时，住建部保障性安居工程进度和质量安全工作会议上。针对地方某些保障房工程“开而不建”的现象，会议明确提出，在今年10月底前，要有1/3的项目做到主体基本完工，1/3的项目进入地上施工阶段，1/3项目进入基础施工阶段。标准的细化意味着广州等保障房开工率“落后城市”更缺乏腾挪空间了。

   刀客地产顾问机构董事长谢逸枫指出，哪怕把地方政府官员头顶上的“乌纱帽”摘掉，保障房完工率在今年年内也根本无法完成。首先是保障房报建程序时间长，短则半年以上，多则一年半。其次是保障房的资金依然是地方政府最大困难。最后是地方政府担心保障房冲击商品房和导致影响财政收入。最后是保障房的后期管理需要大量的资金维保。保障房完工率数据的消失，只能够说明政府“急功近利”后的弥补手段，以其掩盖保障房建设完不成任务的尴尬节目。

   8月底，广州住房保障办举行了誓师大会，高调宣布将在60天内开工4万套保障房。而此前一周，住建部检查组刚刚完成对广州保障房的督查工作。统计显示，今年前7个月，全国保障性住房和棚户区改造房平均开工率达72%，辽宁、陕西两省的开工率已超过100%。而一线城市中，北京、上海前7个月开工率也达到了71%和60%。广州已经与住建部签订了目标责任书，这个8万套的任务量就变成了硬约束性指标，完成不了就有人要掉乌纱。

   早在2010年4月广州就与各区签订责任状，每个行政区都领了1000套~4000套不等的任务量。今年任务内广州还有27个保障房项目尚未开工，从数量而言，未开工的保障房仍占总数的3/4。按照倒排工期计划，所有未开工项目要在9月5日前招标，在10月15日前开标。广州应对开工率的第一个对策是提高现有保障项目的建设强度。

   8月19日，广州通过了四大保障房项目的规划调整，基本都提高了容积率，其中萝岗区中心城保障房项目容积率由3.3提高为3.8，增加了22万平方米的建筑面积。以一套房子50平米计算，这就增加了近4400套的保障房。与此同时，广州鼓励单位自建保障房。按《2011年保障性住房安居工程项目统计表》中，有8个项目由企事业单位利用自有土地建设保障房，建成后将供应1.34万套的保障房。据介绍，这些房源在符合广州保障房申购条件下，将优先解决企业内部职工购买或居住，有剩余房源才面向社会。

   8月中旬通过的两个单位自建项目规划调整显示，东建实业集团有限公司建设的保障房项目用地，原本是科研设计用地；而番禺海关的保障房用地则是行政办公用地。除此之外，广州从化今年上半年也有15个保障房项目动工，清一色为企业自建的职工宿舍。实际上这些项目中，有些建筑其实早已竣工，例如从化的15个保障房项目中，有10个其实早在去年已经竣工。另外上述番禺海关的保障房项目中，也已经建成了2栋18层高的宿舍楼。

   利用企业保障房大做文章的并非只有广州，早在今年1月，北京市住建委新闻发言人秦海翔表示，该市将鼓励机关及企事业单位、高校、科研院所等社会单位利用自有国有土地建设公租房，鼓励产业园区建设公租房向园区内企业职工出租，鼓励农村集体经济组织利用存量建设用地建公租房。而广西南宁市2011年公租房项目，均以工业园区的企业项目为主。截至今年8月，南宁市已开工的公租房项目中，无论是娃哈哈饮料生产基地公租房项目，还是南宁华强产业投资有限公司公租房项目，包括即将开工的项目中，均是面向企业特定人群“企业自建保障房”。

   企业自建解决部分难题，而下发到各区以及县级政府的任务则更考验地方政府的“变通手段”。按广州2011保障房建设规划，有关职能部门负责4.3万套，社会力量负责1.5万套，而各区和县级市政府则负责剩下的约2.7万套任务。对于财源更为枯竭的区级政府而言，建设2.7万套的任务无疑是困难重重。以一套房子50平方米，每平方米造价4000元计算，这些任务需要接近54亿元的投入，只能通过变通手法解决。

   广州海珠区一位国土部门的官员接受记者采访表示，现在负责动员海珠区琶洲村的村民，将近千套安置房出租给区政府用作公共租赁住房。据其介绍，除了向村民“租房子”外，有些区将目标瞄准各种类型的工业区，计划将这些企事业单位已建好的宿舍房纳入到保障房体系内。“还有人建议把城中村的房子也纳入保障体系。”将目光瞄准小产权房的还包括深圳，今年4月25日，深圳市查处违法建筑领导小组办公室例会上，有人提议将部分征收的农民房，纳入保障性住房供应体系。但兹事体大，这样的提议最终没有成行。

   刀客地产顾问机构董事长谢逸枫认为，地方政府为完成住建部规定的硬性保障房建设开工率，在财政紧缺和土地供应难及筹建乏力等融资的困境下，只好拿“违法违建的“小产权房”、工业区的“厂房”、农民的“农民房”、企事业单位的“宿舍房”或公寓房，拆迁赔偿的“安置房”等弄虚作假的办法，填补保障房开工不足的数据，达到“以假乱真”。即使完成住建部交代的保障房开工指标，所谓的保障房产品质量充其量不过是“滥竽充数”而已。如此“做法”，与学生考试“作弊”有何区别？

   9月9日，有消息称“国务院拟全国推广保障房轮候制，但退出难题待解”。如何建立退出机制仍是难题，在紧张催促地方政府及时按目标计划开工保障房的同时，对于确保“十二五”期间将陆续建成的3500万套保障性住房公平分配与严格管理，国务院已经开始有所考虑。日前，国务院两位高级官员就对广东省政府上报的《建立健全公正的保障性住房分配与管理机制的建议》先后做出批示，并由国务院办公厅批转至包括住房和城乡建设部(下称“住建部”)在内的各相关部委以及地方政府，要求尽快在全国范围内建立起符合当地需要的保障性住房“轮候”制度，以确保保障性住房的公平分配和动态管理。

   所谓“轮候制”是一种对保障性住房申请人先行进行资格审核和准入的制度，并根据通过审核符合保障性住房资质要求的人员信息建立数据库，而后再根据保障性住房建设进度对已通过审核的申请人先后次序分配保障性住房或购买资质的管理制度。目前，全国只有北京、深圳等少数特大型城市建立了这项全面的轮候制度。

   在北京等特大型城市已经运行超过两年的“保障性住房轮候制度”(下称“轮候制”)在全国保障性住房建设“大提速”的背景下，恐怕将在全国范围内进行推广。确实有国务院领导做了关于保障性住房方面的批示。9月7日，住建部一位官员向《中国经营报》记者证实。在此之前，多位权威人士称，国务院分别就一份《建立健全公正的保障性住房分配与管理机制的建议》(下称“建议”)做出批示，要求全国各地要结合自身情况，尽快建立适用于当地的保障性住房轮候制度。不过，对于批示的内容以及批示领导的身份，这位住建部官员表示不便发表评论。

   这份“建议”系经由广东省政府上报至国务院。在此之前，中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋曾专门就保障性住房的开发、建设、管理以及解决城镇中低收入人群、城市新移民等群体的住房困难问题在包括广州、深圳等地进行了周密调研。在此次调研中，汪洋听取了来自政府分管部门、保障性住房开发、建设、管理企业、学界以及保障性住房应保人群的建议。其中，对于轮候制建立是各方都陈述的共同点所在。汪洋随后便要求相关方面就此撰写报告，经由广东省政府上报国务院。

   “轮候制”最早起源于新加坡。新加坡住房发展局副局长曾以新介绍，该制度的核心即在开发建设保障性住房(新加坡称组屋)之前，先行受理公民的申请，再进行资格审核，并将通过资格审核的申请人按照先后顺序进行排序，在组屋建成后，征求个人意见，按顺序进行保障性住房的分配。在此之前，中国内地只有北京等特大型城市初步建立了“轮候制”。国务院两位高级领导批示并转发了这份报告后，还专门在新近召开的保障性安居工程工作协调会上向地方政府传达精神，要求尽快建立健全“轮候制度”。

   从2010年开始，中央政府对于保障性安居工程的投入逐年加大，且任务指标不断提高。2011年，全国新开工建设保障性住房任务定为1000万套。而“十二五”期间，中国内地的保障性住房开工建设总量任务指标将达到3500万套。这一任务指标，史无前例。这样的任务指标带有很大的政治任务性的成分，开工建设、供应量是一方面，但另一方面，是否应该以一种更科学的工作方法，对保障性住房的总需求有所预估，这样无论中央政府还是地方政府的工作，都能更加有的放矢。

   2010年前，住建部曾将廉租住房的开工建设、竣工交付总量定为750万套。750万套廉租住房的任务指标，是根据民政部计算、统计并提供的相关材料定出，由于民政部统计的口径中，全国城镇处于“低保线”以下的家庭户数约为750万户，而作为保障“低保户”住房的保障性住房，达到750万户就可以实现“应保尽保”。不过，对于此次2011年保障性住房安居工程1000万套以及整个“十二五”期间3500万套的指标是如何计算得出的，这位内部人士并未作出详细解释。

   通过轮候制度，可以比较准确地预估出未来一段时间内的保障性住房的需求总量。因为申请是脱离于现有房屋的，不是有了一个保障性住房项目才去申请审核，这样的话申请的规模就会有一定的上限，脱离于现有的房屋申请，就是你只要需要，政府就可以审核，审核通过的量，实际上在相当大的程度上，反映了未来一段时间内保障性住房的需求总量。

   2007年，北京市政府颁布《北京市经济适用住房管理办法(试行)》和《北京市城市廉租住房管理办法》，由此，北京成为保障性住房实施轮候管理制度最早实施的一批城市之一。此后，深圳市也实施了轮候制度。除特大型城市外，乌鲁木齐也在廉租住房领域实施了轮候制度。新加坡的轮候制度和我们还不是完全一样，他有一套比较完整的退出机制，你一旦超出保障的标准，就要搬出去，但是我们这套轮候制度中，到现在为止，退出还是比较大的问题。

   目前，住建部已经开始起草2012年度的保障性住房指标任务，在总量与2011年保持稳定的前提下，对结构进行调整，进一步增加公共租赁住房所占的开工建设比例。这意味着，在廉租住房继续稳定的基础上，租赁型而非产权型的保障性住房的比例将继续增加。“我们有些担心，现在建设的问题还是小问题，钱到位、地到位就能开工，但难的是以后的管理，准入审核还好，我们担心最难的就是退出，一旦住进去，超过标准了不退出来，我们能动用的强制手段很少，而且，使用强制手段还要考虑社会稳定的问题。”河北省建设厅的一位官员表示。在2011年河北省认领的保障性安居工程任务指标中，公租房的比例超过60%。

   刀客地产顾问机构董事长谢逸枫认为，所谓的保障房“轮候制”不过是政府逃避建保障房责任的变通手段。如果贸然采取保障房“轮候制”将会招惹不必要的麻烦和问题。

   退出难题主要是两个方面，一个是上面提到的退出问题；二是政府如何掌握入住公租房或者廉租房的人群的收入变化问题，这一点，我们基本上还是靠人力外调等方式来解决，但是总量一旦扩大，如果仍然仅仅依靠这个手段，难度就非常之大。新加坡之所以能在组屋轮候制度中实现较好的“退出”，主要是由于其国内完整建立了一套集合个人税收、房屋权属、个人信用、身份证管理的“一张卡”管理体制，从而实现对其收入条件变化的情况有及时的了解。

   9月9日，深圳推住房保障轮候制，筹建24万套保障房。据深圳市住房和城乡建设局副局长胡建文透露，深圳将建立常态化住房保障轮候制度，目前正在大力推进的人才安居工程，以及即将推出的安居型商品房，有望惠及每位深圳市民。保障房管理难题一直困扰住房保障工作常态化，而随着大规模保障房被集中建设，后续如何分配和管理，被提上日程。   广州政府从9月起积极推地。在政府看来，积极推地除了解决财政问题外，还能减轻保障房压力。今年起，广州尝试采用“限地价、竞配建”，出台优惠政策等方式，引入多元化社会力量参与保障房建设。即国土部门针对出让地块设置价格上限，当企业竞价达到上限价格时即停止竞价，竞买人转为现场投报配建保障性住房面积，投报面积多者胜出。

   “十二五”期间，深圳计划新增安排筹集建设保障房24万套，总建筑面积约1616万平方米，为8万户符合条件的户籍住房困难人群和40.8万户符合条件的人才实施住房保障。据深圳市住建局有关人士介绍，自2010年中开始，深圳开始构建包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、安居型商品房以及货币补贴在内的住房保障新模式。其中，廉租住房主要保障享受最低生活保障的住房困难家庭，这个覆盖范围还将扩大；中低收入的住房困难家庭，由公共租赁住房或经济适用住房保障。而“夹心层”住房困难家庭和党政机关事业单位员工以及符合条件的人才，则由安居型商品房进行保障。这是深圳独创的保障房形式。

   近年来，由于转手存在巨大的寻租和获利空间，深圳保障房申请环节出现多次漏洞，“骗购”屡禁不止。6月1日，深圳住房保障条例修改获得广东省人大常委会批准，对这类行为祭出重拳：对不符合条件的骗购人处10万元罚款，并终身不再受理其住房保障申请。同时如果骗购人申请成功后被主管部门发现，则加处1倍罚款，达到20万元。

   6月2日，《深圳市住房保障发展规划（2011-2015）》明确规定，已分配保障性住房原则上禁止上市交易，对根据相关政策符合上市交易的保障性住房，仅能由政府以扣除增值收益的价格回购，并重新分配给符合条件的保障对象。“今后会严格限制经济适用房上市流通。同时，将公共租赁房和安居型商品房，作为主要的保障形式。”9月2日，市住建局副局长胡建文表示，租赁型保障房成为住房保障主力的话，就要求政府建立公平和有效的住房保障轮候制度。

   如何具体细分需要保障的人群，以使得他们与待分配的房源或货币补贴一一对应，是住房保障轮候常态化的难题。深圳正在向香港和新加坡学习，香港有非常严谨的轮候和退出制度。据香港公屋联会总干事何伟民介绍，在目前的香港公屋轮候册上，有超过11万人等候“上楼”。而已经住进全香港大约200个公共屋邨的约为280万人，再加上住进居屋的60万人，香港约有一半人都住在公营房屋。

   目前香港公屋平均轮候时间是3年，平均每人居住标准是11.2平方米，如果一个人居住超过30平方米，港府有权将房屋收回再分配一个较小的单位，除非居住的是60岁以上的长者。此外，根据香港房委会于1987年推行的公屋住户资助政策，凡是在公屋单位居住满10年的租户，须在往后每2年申报收入一次。而深圳保障房尚无完整的数据以及分配、轮候和退出机制。廉租房、公租房一旦获得资格，并无明确退出时间；而2011年7月之前的经适房在购买5年之后，即可上市转手交易。根据《深圳保障房性住房条例》，购买保障房的家庭或者单身居民，仅在出现以下4种情况时，政府可收回：已另行购买拥有住房的；全部家庭成员户籍均迁出本市的；因银行实现抵押权而处置保障性住房的；需要转让所购保障性住房的。

   目前内地仍无一个城市建立了良好的保障房分配、轮候和退出制度，这是保障房最大的问题所在。深圳正在探索建立保障房综合管理平台，逐步整合相关部门的人口、资产、户籍、住房、职称、学历和纳税年限等政务信息，以建立常态协作的工作机制。基础信息还是第一步，首先要弄清楚有多少需要保障的人群，才能确定需要提供多少住房，怎样提供，以及如何退出等问题。深圳第二次保障房申请，先后通过协调规划国土委、公安局、交警局等9个相关职能部门和30多家商业银行，实行“九查九核”，4次公示，淘汰率高达32.1%。

   但从一开始，发展商对以这种方式出让的项目就不太感冒。今年4月，广州首个“限地价、竞配建”项目荔湾区高尔夫球场地块，保利地产在没有竞争对手的情况下投得，本来这是广州近年难得的优质项目，但就因为需要提供3万平方米的保障房，让开发商望而却步。9月1日，广州再度推出该类土地时，同样没有出现众人期待的激烈竞价场面。可是，“能解决部分问题总是好事。”广州国土局一位官员表示，9月15日、18日广州还将推出4幅“限地价、竞配建”项目。

   9月9日，北京龙湖大方居保障房深陷质量门，业主投诉不断。一边是追求卓越、专注品质和细节的专业地产上市公司；一边是北京最大的两限房项目。由龙湖房地产开发的龙湖大方居项目在一场雨后深陷“质量门”。工程是否存在层层转包？作为知名房企，为何出现楼体底部开裂等严重问题？龙湖地产目前正处于公众和舆论关注的风口浪尖。

   刀客地产顾问机构董事长谢逸枫认为，保障房建设如果只重建设“数据”，不重分配和质量及监督地方完工率，保障房却偏远保障的意义，成为地方政府“邀功”或官员生财工具，甚至出现“保障房只保障有钱人，不保障穷人”的悲剧。住建部应该给地方政府下完工率的指标，同时完善保障房分配制度和监督保障房工程质量，避免保障房出现“楼脆脆”。

   5月底三成开工，6月底开工过半，7月底开工率超七成，8月底开工率达86%，各地保障房建设成绩可谓搭上了快车，月月都有新气象。这当然是好事，也值得鼓励。在任务重、资金紧、完成难度不小的情况下，如今的进度，是中央关注、各地加力、多方合力的成果。加快建设保障房，是上下关注的民心工程。把这件事情切实办好，要有建设速度，更要有质量保障、品质保障。保障房的供给对象，是城市住房困难家庭，各地党委、政府不仅要让他们住得安心，也要让他们住得舒心。

   短短3个月，全国保障房开工率从三成多升至86%，应该警惕高速之下的质量隐患。在建设数量不少、建设工期不长、企业利润不高的背景下，保障房建设的全面提速，难免让人担心：速度上来了，质量会不会下去了？　事实证明，这样的担忧并不多余。为了赶进度，手续不全就开工的做法不是没有，政府监管缺位、企业偷工减料、工程质量缩水、开宝马买经适房等现象也客观存在。河南、安徽、广西、广东等地在检查中就发现，部分安置房、保障房项目存在质量和分配问题。

谢逸枫

2011年9月13日