当前地方党委健全和完善党委会工作制度
实现决策科学化民主化存在的问题与对策
陈代昌
民主集中制是党的根本组织制度和领导制度。加强各级党委民主集中制建设，是进一步加强和改进党的领导的必然要求。认真研究探索新形势下如何坚持和健全民主集中制，对于加强党的各级领导班子建设，提高党的执政能力和领导水平有着极其重要的意义。
发展党内民主、健全和完善地方党委会工作制度、实现决策科学化民主化中存在的问题和原因
一、发展党内民主、健全和完善地方党委会工作制度、实现决策科学化民主化中存在的问题和原因
坚持党的集体领导原则，健全党委会工作制度，越来越成为我们党实现科学执政、民主执政、依法执政的一个关键问题。大家认为，党的十七大和以后每年党的全会对此已有明确要求，以胡锦涛同志为总书记的中央领导集体以身作则推进这方面建设，不少地方党委的工作制度也在实践中不断探索创新，各方面反映很好。应该说多数地方党委是能够较好地贯彻执行民主集中制原则的，但也有少数领导班子民主集中制贯彻得不好，党委内部不团结、不协调的情况时有发生。从发展党内民主、健全民主集中制的角度来观察，还有诸多问题需要深入研究和进一步解决。
（一）发扬党内民主、健全和完善地方党委工作理论和制度研究上的存在问题
1、缺乏对民主集中制具体要素的研究和分析
民主集中制是党和国家的根本组织制度和领导制度，是实现党的思想路线、政治路线和组织路线的重要保证，是巩固和增强党的团结统一的基础，是解放思想，实事求是的重要条件。民主集中制之所以有这样的功效和优势，是由民主集中制的科学性和合理性所决定的。它客观地反映了党的组织活动规律，兼备了民主和集中两方面的优势，是合理调整利益关系的准则。在调查中大家认为，对如何发扬党内民主、健全和完善地方党委会工作制度局限于原则阐述，缺乏对实际问题的深入研究；局限于传统观念，缺乏理论和制度上的超前探索；局限于千人一腔，缺乏生气勃勃的创造气氛。因此，从理论和制度上指导民主集中制建设的实践，抵制西方资产阶级的政治思潮的冲击，显得并不得力。
2、缺乏对民主集中制原则度的定性和量的分析
民主集中制从原则上、总体上讲是非常完美的、辨证的，既能发扬民主，尊重人的民主权利，集思广益，又能统一意志，形成正确决策，果断处理重大事务。但在实际运行中，又往往容易出现或“一把手”以“民主”为借口闹个人意气，搞分散主义，这在理论上和实际的具体制度上如何来完善和防止；民主集中制中有四条“基本原则”即“四个服从”，主要是对“集中”内容的表述，而目前对如何保障“民主”这个层面的内容还没有好的概括性强的和硬性的表述，怎样在理论上作出更加完整的充分的规范的阐述；在实行民主集中制中，涉及如何处理集体领导与个人分工负责的关系，“一把手”与班子成员的关系，对需要集体研究的所谓“重大问题”的界定和表述等等，现在都显得比较模糊，需要在理论上和在具体制度上搞得更加清楚明白。
3、缺乏从完善机制上对民主集中制进行系统研究
对民主集中制缺乏从完善机制的角度进行系统研究，使民主集中制不仅难以发挥预期的作用，甚至在一定条件下还会发生相反的运作。调查中地方不少领导同志谈到，近些年有的地方党委对民主集中制贯彻落实不够好，主要是民主集中制的功能发挥不够充分，没有构建起一个闭合的、关联的、科学的制度系统。有的地方党委作了些探索，但对制度系统中各部分和各环节分工不明确，既互不冲突又互不联系，协调配合，共同发挥作用不好，在一定程度上造成民主集中制结构、功能和功效的缺失。
（二）地方党委主要领导民主集中制意识存在问题
1、一些地方党委主要领导对民主和集中两方面的重要性的理解不深
个别地方对民主集中制的学习教育不够重视，民主集中制意识相对淡薄。有的领导干部忙于事务性工作，放松学习。民主集中制教育方式比较单调，主要是文件传达多，系统教育少，原则说教多，分析解惑少，书本灌输多，实践渗透少。特别是少数地方党委特别是“一把手”没有认识到我们的党不是许多党员简单的数目字的总和，而是由全体党员按照一定的规律组织起来的统一的有机体，是党的领导者被领导者的结合体，违背了党内的民主的集中制的规律，搞“家长制”、“一言堂”，遇事独断专行，将自己凌驾于组织之上；凌驾于班子其他成员之上。或以“集中”为借口搞独断专行，或以“民主”为借口闹个人意气，搞分散主义。
2、一些地方党委领导成员对民主和集中两方面的优势把握不准
少数地方党委成员对于党的路线、方针、政策和上级的决定，不是坚决地无条件地贯彻执行，而是各行其是，各自为政，搞“上有政策；下有对策”；有的在执行“四个服从” 中存在分散主义的倾向，片面理解“放权、搞活”等改革措施，把地方、部门的利益看得比全局利益还重，甚至不惜损害全局利益去维护地方或小团体的利益；有的班子成员之间各唱各的调，互不通气，互不卖帐，甚至我行我素，拒不执行党委集体的决定；有的一味追求个人的名、权、利，计较你说了算，还是我说了算，你管的多，还是我管的多。
3、一些地方党委成员对贯彻落实民主集中制的自觉性不强
在领导工作中处理问题往往主观随意，决策拍板前，不注意调查研究，不注意广泛听取班子其他成员和各方面的意见，尤其是反对意见。在地方党委成员内部不能正常开展批评和自我批评，使班子失去了化解自身矛盾和不团结因素的功能。班子中有问题摆不到桌面上来，班子成员彼此之间思想不见面，不交流，互相戒备猜疑，表面上一团和气，实际上互不服气、恩恩怨怨。还有一些党委成员或不敢得罪人，或讨好于人，或当和事佬，或和稀泥，使党性原则失去了应有的功能。
（三）地方党委工作制度建设中存在的问题
1、对党委会集体领导原则和制度建设重要性认识不足
一些地方党委负责人对党委成员是党委内部民主的主体认识不足，总认为只有自己才是党委事务的主导者，只注重向党委成员提出各种要求，忽略党委成员作为党委生活的主体所应该享有的权利。久而久之，党委政治生活中一些不正常的现象被正常化，如向授权者报告工作变成了向下级布置工作，审议报告变成了单纯学习报告，等等。不少党委成员主动行使权利的愿望也不强。1200份的问卷调查显示，回答自己对作为党委内部生活的主人翁地位感爱不到或没有多少感受的占42.9%；回答对民主权利了解的仅占53. 6%。一些党委领导干部人治意识仍然较重，认为按制度和程序办事效率太低，束缚手脚。轻视全委会的职能，认为召开全委会麻烦，成本高，不愿意把一些实质性的权力，如重要人事任免、重大项目决策和经费预算等交由全委会行使。书记往往不是把自已作为党委会中平等的一员看待，加上强调“一把手挂帅”、“书记负总责”较多，无形中淡化了集体领导原则。
2、现有规定比较原则、笼统，实行程序不具体，不明晰
在调查中，各地反映，在地方党委对一些关键环节缺乏具体的硬性规定。如，重大问题需经常委会研究决定，但究竟哪些问题属于“重大问题”，不少地方党委现有制度中没有明确的规定。这就出现了两种极端现象：一种是班子成员不愿承担责任，事无巨细都拿到全委会上讨论，全委会开的不少，但效率不高；效果不好，决策难以科学化。另一种是把本应由集体讨论决定的重大问题作为“日常小事”，个人说了算。党委的“会议制”与政府的“行政首长负责制”之间的关系难以处理。究竟哪些事情适用于“会议制”，哪些事情适用于“行政首长负责制”；由于规定不明确，影响了班子团结。造成政出多门等现象，使得下级单位无所适从。
3、决策制度和工作制度不健全，落实不到位，执行不严格
不少党委的议事规则和工作制度不健全，既缺乏具体的实施程序和操作方法，又缺乏严格的监督制约措施，制度规定弹性过大，执行中随意性也过大。更多的情况是有制度而不严格执行。如决策方面，除了调查研究未能制度化，了解情况不够真实完整以及个人独断专行等因素外，其他非民主、非科学因素干扰过多，使规定的决策制度和程序变形走样。一是政治因素，如某一时期的政治形势和政治气氛；二是利益因素，即只考虑局部或眼前的利益，甚至仅仅为了个人和小团体的利益；三是权威因素，即单纯看顶头上司的意图，特别是某些上级领导打招呼、批条子。这也反映了议事规则和工作制度本身的刚性严重不足。这种有制度而不能落实和严格执行的情况在许多地方普遍存在。
4、全委会、常委会和书记办公会之间的关系不顺，全委会职责不到位，发挥作用不充分
在党委内部，集体与个人关系处理不规范，集体领导原则坚持不够，一把手地位过于突出，存在以集体领导之形掩盖个人专断之实的问题。调查中对这一问题反映比较集中，特别是对书记和委员在党委内部地位不平等的问题，反映更为强烈。据调查问卷显示，在回答“您所在地方全委会与常委会的关系是什么”的问题时，有47％的委员认为是常委会领导全委会，32％的人认为两者是平等关系，37％的人认为是全委会领导常委会，51％的人认为书记与党委委员在实际工作中不完全平等，33％的人认为不平等，42％的人认为是平等的关系。个别地方对全委会、常委会和书记办公会的关系处理得不好，存在“书记不在家开不成会，书记不拍板办不成事”，甚至使书记办公会成了实际上、事实上的决策会，在一定程度上代替了常委会和全委会。
5、党委领导班子成员之间没有形成互相通气的制度
从调查了解的情况看，目前，一些地方党委、政府、人大、政协等几大班子之间的互通情报制度不是很清楚。存在“大家纷纷发言是民主，最后书记个人说了算为集中”的现象。
6、监督制度不够健全，致使监督缺乏科学性
主要表现在监督的内容和形式没有明确的规定，监督部门不便监督；由于体制的原因，同级纪检部心存顾虑，不敢监督；上级党委和纪检部门鞭长莫及，监督不到；责任追究机制不健全，缺乏有效的纪律威慑和约束，监督渠道不通畅，信访、举报、上访难。监督方式单一，没有充分发挥舆论、媒体、群众等方面的监督作用。
5、对违反党委会工作制度的行为监督不力
从理论上讲，对各级党委的监督有五个主体，即党委自身、同级纪委。同级党代会、上级党委和上级纪委。但这几方面都存在认识不足、体制不顺、保证不力等问题。虽然《中国共产党纪律处分条例》中明文规定了违反民主集中制原则的几种情况，分别作出了几种处分决定，但现实生活中，往往不能敢于执行这些规定的各级领导干部却大有人在，或不敢得罪人，或讨好于人，或当和事佬，或和稀泥。监督态度因人而异，对上宽，对下严，对己宽，对人严。
（四）保障地方党委成员民主权利存在的问题
调查中大家认为，党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央党在保障党委成员民主权利方面给各级地方党委作出了很好的榜样，使保障地方党委成员民主权利方面有了比较具体和明确的方式和依据。但是，大家也认为，按照中央的要求，当前地方党委在保障党委成员民主权利仍然存在一些亟需研究解决的问题。
1、一些地方党委委员反映，在常态的党委内部政治生活中感受不到作为一个党委成员的权利与责任
从1200份的问卷调查显示的情况看，对党委工作提出意见和建议很少或没有的地方党委成员，占被调查者的43.8%;对在党委委员参加有关干部人事任免党的会议和政策讨论时，回答是很少或没有的党委委员，占被调查者的45.9%。53.7%地方党委委员表示，在一些地方党委的生活会和一些县以上党委开会决策时，真正民主讨论议题，敞开思想讲真话、讲实话的也不多。
2、地方党委内事务透明度不高，党务公开缺少制度保证
地方党委委员解党委内部事务的正常渠道不通畅，党委内部保密范围过宽。一些地方党委领导干部内心深处就不愿意让党委委员了解本应了解的党委内部事务。有的地方党委领导干部只要求党委委员履行义务，而很少给党委委员发表意见、参与决策的机会。党委委员民主权利缺乏相应的机制保证。调查显示，目前影响党委委员行使民主权利的主要因素中，认为“保证机制不健全”的占52.3%，居第一位。反映最多的是制度不完备。已有的制度中总体性措施多，具体规定少，程序性规定少。一些同志感到，在地方党委工作中，对党委内部哪些事务和信息应该让党委委员知晓，哪些事务应该让党委委员参与，哪些干部必须由党委委员选举产生，哪些权力必须受党委委员监督，等等，规定不够具体。再就是对制度执行情况的监督检查力度不够。
3、权力过分集中，地方党委委员很难行使监督权
一些地方党委的权力实际上掌握在少数人手中，尤其是书记“一言堂”。一些党委领导干部把要求行使“知情、参议、选择、监督”等“四权”的党委委员看作是与他“过不去”、“闹对立”，“闹不团结”，甚至利用职权打击压制。1200份的问卷调查显示， 45.5%的地方党委委员认为地方党委“四权”行使得不好或不够好；49.47%的地方党委委员认为，目前不敢或不能向党委或“一把手”提出对地方党委重大事项行使或落实知情权、参议权、选择权、监督权。
健全和完善党委会民主工作制度，提高地方在治国理政中整体活力的思路选择
地方党委民主集中制的存在和发展不是孤立的；而是同党的建设、国家的政治、经济体制改革和民主政治建设密切相关。因此；健全班子民主集中制，不能就本身抓本身；而应从民主集中制与其他工作的普遍联系中来认识和解决问题；统筹部署，配套推进。第一；工作上要同步推进。地方党委在工作上不能“单打一”，而应‘中钢琴”，把健全民主集中制与党的建设，国家的政治、经济体制改革和民主政治建设这些工作作为相互关联和相互促进的有机整体来考虑，从整体着眼，从单项入手，力求协调运作，全面推进。地方党委在部署工作时要统筹安排，既要抓住民主集中制建设的诸多内容，又要把握好民主集中制建设与其他方面工作的诸多联系，照顾到每个方面，每个环节，使得彼此都能增强对其他方面、其他环节的正向效应。第二，内容上要相互衔接。党内及领导班子民主集中制建设；要与其他方面的建设和改革相互配套、互相照应，最主要的是在工作内容上衔接起来。目前，要加强以下四个方面的衔接：一是针对党建工作中发现的班子和党组织建设中存在的薄弱环节，采取措施，健全民主集中制。二是按照坚持和完善人民代表大会制度和共产党领导的多党合作、政治协商制度以及民族区域自治制度等方面工作的实际进程，完善同级党的领导班于民主集中制的制度和程序，以利于真正建设好以党委为核心的同级领导班子群体，形成强有力的领导力量。三是掌握转变政府职能给党的领导方式、程序带来的影响，有目的地强化党委班子民主集中制建设；使之适应新情况。四是敏锐地发现改革开放中出现的新情况、新问题，加强党委民主集中制的执行，确保对本地区重大经济问题的正确决策和有效实施。概括这些做法，其基本点在于，要随着民主政治建设的不断推进和各方面体制改革的不断深入，根据新形势、新情况、新问题，在动态中健全领导班子民主集中制。第三，效果上要互相促进。各级党委领导班子要通过系统地、多角度的抓民主集中制建设；统筹推进党的建设、政治、经济体制改革和民主政治建设，使系统工作中各个方面的效果相互作用，成倍增大整体成效，体现系统论中的非加和性原理。
（一）切实加强地方党委委员民主权利意识的教育，深化地方党委民主理论研究
1、对地方党委委员进行关于党内民主的专项教育
各级党委（党组）的中心学习组应把民主集中制建设作为学习的重要内容，每年应有两次以上的专题学习。民主生活会应把贯彻民主集中制的情况作为内容之一，帮助地方党委委员掌握马克思主义的民主观，正确理解党章赋予自己的权利，提高行使民主权利的主动性、自觉性和责任感，不断增强维护权利的意识和行使权利的能力。特别是有重点地搞好地方党委委员民主权利的分类学习教育。随着改革开放和现代化建设发展的需要，新进班子的年轻干部增多，他们的民主集中制意识亟需增强。可采用上党校、办专题培训班的办法，分门别类地办书记（一把手）培训班、新进领导班子成员培训班，进行民主集中制的专题学习教育，引导地方党委委员和领导干部进一步解放思想、更新观念、发扬民主、理顺情绪，通过发扬党内民主，提高决策水平。
2、全方位地提高地方党委委员科学掌握和执行民主权利的理念
各级党组织要把贯彻落实《党员权利保障条例》作为新时期加强党的建设的经常性、基础性工作来抓，把保障党委成员民主权利作为认真执行党规党法的重要内容，把是否维护好党员权利作为考核各级党组织工作的一项重要指标。当前要紧密结合开展的保持共产党员先进性教育活动，对地方党委委员和各级领导干部进行尊重并保障党员民主权利的专项教育，使他们牢固树立党内民主是党的生命的观念，广大党员是推进党内民主建设的主体的观念，保障党员权利是实现党内民主的基础、健全党内民主制度的起点的观念，党内权力结构是按照党章规定通过选举和确认的授受关系的观念，每个党员的权利任何一个党组织和其他党员都无权侵犯的观念，任何一个领导干部都必须接受党员监督的观念等。
3、进一步深化地方党委民主集中制理论和制度研究
民主集中制建设的中心内容是搞好制度建设。民主集中制坚持得好与坏，很大程度上取决于一系列制度的设置是否严密、科学、合理。加强地方党委工作中民主集中制理论研究要注意解决这些方面的问题：一要解放思想，开拓思路，活跃地方党委工作中民主集中制理论和制度研究的学术气氛。二要明确研究方向，确立研究课题上下协调攻关。三要遵循理论和实践相结合的原则，将民主集中制理论建设和工作实践一道推进。四要运用先进的科技成果和手段发扬和丰富民主集中制的应用理论，不断深化对理论和制度建设规律的认识，用系统的观点和方法整体性、创造性地设计和推进民主理论和制度建设，谋求各项制度在机制层面科学地、立体地整合，发挥制度体系的综合功能，努力追求“效益”的最大化。从民主制度设计、制度安排的角度看，加强制度建设应当进一步深化对制度功能的认识。由于行为主体存在人性弱点、行为能力差异以及行为环境的不断变化，制度规范和约束的功能指向往往侧重于消解人性弱点、增强行为能力和克服客观环境不利因素。加强制度建设应当着眼于机制的建立完善，努力实现制度在更高层面的系统整合。按系统论的观点，机制就是系统内在规律的表现形式与作用过程。在若干制度构成的系统中，制度的相互作用和实际运行就构成了机制。小平同志讲“制度好，可以使坏人无法任意横行；制度不好，可以使好人无法充分地做好事，甚至会走向反面”。同样，好的机制能事半功倍，坏的机制却使坏者更坏并造成恶性循环。加强制度建设应当注重发挥制度的整体功效，着力构建科学的制度体系。加强理论建设的真正目的，就是要从理论上搞清在贯彻执行民主集中制过程中所遇到的实际问题，通过理论上的探讨和总结，指导民主集中制建设的实践。
（二）坚持党委委员在推进地方党委民主集中制建设的主体地位，进一步完善党委委员权利保障机制
1、积极开展地方党委党务公开的试点工作
建议由省委选择若几个市、若干个县（市区）试点。在此基础上，总结经验推广典型。在条件成熟时，出台统一的《党务公开条例》，明确规定党务公开事项的范围、内容、程序及保障措施。同时，抓研究如何调整保密范围，研究制定落实党务公开的责任。除涉及党和国家安全的重大机密外，扩大党员、干部对党内事务早知、先知的事项，增强党务工作的透明度。党委各部门都要根据职责和工作特点，明确自己在推进党务公开中的任务和主要事项，确定下来以后拒不公开的，要对主要负责人和有关人员进行追究。
2、完善党内民主权利议事和决策机制，落实地方党委委员的建议权、参与权、选择权
要在地方党委普遍建立和完善党委委员民主议事制度和重大事项决策事先征求党委委员意见制度。使地方党委委员能够及时向他们地方党委领导机关、领导干部反映他们的意见、建议。探索地方党委委员间接和直接参与党内事务的新做法。健全来信来访、信息反馈制度；建立地方党委委员提案、建议的处理和回复制度；通过设立专线电话、电子信箱、民主意见箱等多种简便易行的方式，保证地方党委委员的意见、建议能够及进地反映上来。建立落实好地方党委委员的建议权、参与权和选择权，关键是要建立和完善地方党委工作的知情机制、参与机制和选择机制，增加和深化知情的内容，疏通和扩大知情的渠道，逐步建立透明、公开、开放的地方党委工作系统，体现参与的全面性和广泛性，让党委委员全过程、全方位参与地方党委的工作使依法保证地方党委委员充分而自主地行使选择权。
3、健全党内监督机制，保障地方党委委员行使监督权
增强地方党委委员监督领导干部行使权力的透明度，将其置于党委委员监督视野之内。坚持和完善党内民主生活会制度，给地方党委委员提供批评党委领导干部、检查自我、相互监督的便利场所和机会。从各方面努力营造地方党委委员敢讲话，敢于批评领导机关和领导干部的氛围和环境。进一步健全党内举报制度，为地方党委委员行使揭发检举权提供顺畅的渠道和严密的保护措施，把保护检举人和控告人作为党委保障地方党委委员民主权利的重要工作，严肃处理各种形式的打击报复行为。逐步建立健全党内评议、质询、弹劾、罢免制度，赋予党委委员评议、质询地方党委的工作、要求地方党委罢免或撤换不称职的干部的权力。领导班子、领导干部的有效管理和监督。今后应加强以下几个方面的工作：一是拓宽监督的网络和渠道。主要包括四个层次：上级党委的监督，同级党组织自身的监督，纪检和组织部门的监督，群众的监督。同时，要重视发挥人大、政协和民主党派以及舆论监督、审计监督等方面的监督作用。使各方面、各层次的监督环环相扣，互为补充；形成自上而下，自下而上和党内监督、党外监督相结合的有效监督体系。二是规定监督的内容和形式。要切实解决“上级监督不到，同级监督不了；下级不敢监督” 的问题，对实行监督做出明确的规定。上级党委的监督，要纳入领导目标责任制，使上级党组织认真履行对下级党组织的监督、检查责任。同级党组织的监督；要健全工作制度；列入班子议事专题，重视提高班子民主生活会质量。纪检、组织部门的监督，要引向经常化、制度化，重视发挥其在党内监督中的主导作用，赋予一定的权限，在干部调整、任免、使用中充分听取和采纳其意见。群众的监督，要列为民主评议、政绩考核的重要内容，并重视畅通信访、举报、投诉等监督渠道。三是抓住监督的重点和难点。主要是加大对权利部门和各级党政“一把手”的监督力度，重点加强对贯彻党的路线方针政策、执行民主集中制、正确行使权力、选人用人、廉洁自律、领导作风等方面的监管。要最大限度地推行公开办事制度，便于接受监督。四是强化纪律的威慑和约束作用。要运用组织、纪律等手段，对监督结果采取必要的措施，真正做到赏罚分明。严格执行纪律，对违反民主集中制而造成决策失误的，该提醒的提醒；该批评的批评，该处分的处分，真正体现出纪律的刚性原则，强化约束机制。
4、建立地方党委委员民主权利保障责任制
增强贯彻执行党章和《党员权利保障条例》有关规定的刚性约束。一是进一步明确各级地方党委和领导干部在保障党委委员民主权利中的职责，将其落实到人，并纳入政绩考核内容。二是完善保障党委委员民主权利的监督机制，建立党委委员民主权利保障责任追究制。上级党组织切实加强以下级组织的监督、检查和指导。地方党委和党委委员领导干部在保障党员权利方面失职、渎职的，必须按照规定追究相关责任者的责任，对严重侵犯党员民主权利的行为要坚决执行纪律。
（三）进一步深化对制度建设规律和功能的认识，创造性地设计和完善地方党委会工作制度
1、降低“制度弹性”，强化制度的贯彻落实功能。一是细化各级各方面职责权限的规定，适当缩小个人自由裁量空间，同时防止失职读职。二是加强程序性规定，从过程、顺序、途径等方面限定党委会的决策和工作行为，防止简化或颠倒程序。三是严格有关监督保证的规定，对违背制度规定和程序的行为，不管主观愿望和客观效果如何，都应作无效处理，对责任人作出违纪处理。
2、理顺全委会、常委会的关系，强化全委会的作用。
建议对党章和《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》有关党代会、全委会、常委会关系的规定进行修改完善。进一步明确党代表大会、全委会和常委会之间的授权制度。全委会的职权是由党代会授予的，常委会的职权是由全委会授予的，受权机构必须对授权机构负责。要明确划分党代会、全委会、常委会的职责权限。这“三会”的职权是不同的，不能把“常委会在全委会闭会期间行使委员会职权”，理解为二者权力和职责等同。一是建立常委会向全委会。全委会向党代会负责并报告工作和接受监督制度，全委会每年应听取常委会的工作汇报，审议其工作，强化全委会对常委会的监督。二是对全委会、常委会的职权、议事内容。工作范围、决策程序、表决方式、督促检查等，进一步做出明确和具体的规定。吸取一些地方党委的经验，凡是涉及全局性、整体性和战略性的问题，都必须由全委会讨论决定。明确规定，书记办公会作为一种沟通和协调形式，不是一个决策层次，要严格控制议事和协商事项的范围及参会人数。书记要带头落实集体决定。三是丰富和改进全委会工作的内容与形式。适当增加全委会召开的次数；建立全委会议题的双向提出制度，即常委会和委员均可提出议题，以拓宽全委会议题的形成渠道；改变全委会只是听取报告、发言表态的单一内容与形式，加强讨论重大问题、提出解决建议，开展批评、质询等内容。四是建立党委会与党代表联系制度，使党委会重大决策能够听到党员代表和普通党员的声音，并接受他们的监督。
3、科学确定地方党委会工作重大事项，进一步完善决策程序
一是科学确定地方党委会工作重大事项的内容。从目前情况看，地方党委会工作重大事项应包括这样一些方面：（1）研究贯彻执行党的路线方针政策、国家法律法规，传达学习贯彻上级重要会议、文件和指示精神；审议同级人大、政府、政协党组贯彻执行上级决议、决定及重要指示的实施方案、措施；研究落实本级党代会、全委会作出的决议、决定、部署的措施；研究决定需以本级党委名义发布的涉及全局工作的政策性文件和重要工作部署，审议需以本级党委名义报上级党委的重要文件，审议本级党委常委会向本级党代会和全委会的工作报告，研究确定召开本级党委全委会以及审议提交全委会的有关事项；研究决定或审议本地区经济建设和社会发展方面的重大问题；（2）审定国民经济和社会发展战略目标、中长期规划以及年度计划、工作要点；审定经济结构调整、产业发展规划和政策；审定经济体制改革、对外开放等关系全局的改革方案及政策，对外缔结友好关系、区域性友好协作和经济文化交流中的重大事项；审议本级财政年度预决算方案，重大专项资金安排和财政预决算重要调整方案，本级财政非生产性投资总额及其实施方案；研究经济运行中的阶段性工作和重点工作；审定城市及城镇体系总体规划及修编方案，城市（城镇）建设及政府投资的重点建设项目和重大建设项重要指示的实施方案、措施；研究落实本级党代会、全委会作出的决议、决定、部署的措施；究决定需以本级党委名义发布的涉及全局工作的政策性文件和重要工作部署，审议需以本级党委名义报上级党委的重要文件，审议本级党委常委会向本级党代会和全委会的工作报告，研究确定召开本级党委全委会以及审议提交全委会的有关事项；研究决定或审议本地区经济建设和社会发展方面的重大问题；审定国民经济和社会发展战略目标、中长期规划以及年度计划、工作要点；审定经济结构调整、产业发展规划和政策；审定经济体制改革、对外开放等关系全局的改革方案及政策，对外缔结友好关系、区域性友好协作和经济文化交流中的重大事项审议本级财政年度预决算方案，重大专项资金安排和财政预决算重要调整方案，本级财政非生产性投资总额及其实施方案；研究经济运行中的阶段性工作和重点工作；审定城市及城镇体系总体规划及修编方案，城市（城镇）建设及政府投资的重点建设项目和重大建设项目；审定行政区划调整及机构设置、撤并、更名等重要事项；（3）研究决定精神文明建设、教育、科技、文化、卫生、体育、计划生育、环境保护等社会事业发展中的重大事项；研究就业、社会保障等关系广大群众切身利益的热点、难点问题；研究决定社会治安、安全生产、重大疫情等突发事件中需要紧急处置的事项；（4）究决定本地区党的建设的重要事项：研究干部任免、调动、表彰、奖励和处分定干部培养、选拔、教育、管理和监督中的重要问题定人才队伍建设和干部人事制度改革中的重要问题；研究本级领导班子自身建设及下级领导班子建设中的重大问题；研究纪律检查工作、党风廉政建设和反腐败斗争中的重要事项，研究大案要案的查处事项；研究决定基层组织建设和党员管理、教育工作中的重大问题；研究决定党的宣传思想工作、统一战线工作、政法工作、武装工作、群团工作中的重要事项；（5） 研究本级纪委、人大党组、政府党组、政协党组、军分区（人武部）党委、法院党组、检察院党组等党组（党委）向本级党委的重要工作汇报和重要请示事项；研究决定维护民族团结、社会稳定的重要事项；研究县（市、区）或乡（镇）党委、直属部门党组（党委）请示、报告的重要问题；本级班子成员按分工在特殊情况下对关系重大的事项处理后需要向常委会报告的问题。
二是进一步完善决策程序。地方各级党委应根据“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”原则和党委领导工作特点，规范地方党委会决定重大事项的程序。一般来说会议议题原则上由党委常委会或市长办公会提出，涉及重要政策性问题和干部问题，由党委常委会酝酿提出。有关人大、政府、政协工作的议题，可由相关党组或由其党组书记提出，经党委常委会确定。重大问题和重要议题会前要充分调研、协调和论证，形成比较成熟的意见，准备可供选择的方案。经审议同意后的会议材料，会前送达与会人员。各议题应先由相关单位负责人作简要说明，与会人员就其充分发表意见。未到会常委的意见，可用书面形式表达。会议对议题进行充分讨论后，由主持人归纳讨论情况，提出初步意见，与会常委对议题进行表决。表决后，由主持人根据多数党委委委的意见宣布正式决定。地方党委会的集体决议，常委会成员必须坚决执行，个人无权改变，因特殊情况确需改变的，由常委会集体研究决定。常委个人意见被常委会否决后，允许保留。但在没有作出新的决议之前，必须认真执行常委会的决定。
4、下力量营造党内平等环境，强化集体领导制度。根据党的集体领导原则，党的领导的主体是委员会集体，而不是个人。要进一步明确各级党委书记在委员中处于关键位置，负有主持委员会工作的责任，也有相应的权力，但与其他成员处于政治上平等的地位，不是上下级关系。党委其他成员，要按集体决定的分工尽职尽责，同时牢固树立整体观念，以平等地位参与集体决策。以后，宜少提或者不提“书记挂帅”，也不宜无论什么事都强调“一把手亲自抓”。要通过进一步明确党委集体领导下个人分工负责、密切合作的权利与责任，构建发挥集体领导优势的环境。
（四）从操作环节和技术层面科学规范地方党委工作行为
1、坚持依法管理地方党务和领导政务
地方各级党委政府及其部门制定涉及全局性、长远性和公众性利益的重大行政事项，要依据法律、法规和国家政策的要求和规定的权限、程序进行决策，并注意与相关法律、法规和政策的衔接。积极推行行政执法责任制，清理各级行政执法机构和执法队伍，取消不具备法定执法资格的单位及人员的执法资格。要改革现行执法体制，按照精简、高效、统一的原则，采取联合执法或将执法权集中到一个部门行使的办法，严禁多头执法、重复执法，坚决将执法权与处罚权分离，防止以罚代法。要规范执法行为，严格按照国家法律、行政执法程序、特别是行政处罚程序进行执法。
2、进一步扩大地方党务公开内容，增强地方党务工作透明度。
党务公开是指地方各级党委进行党务活动和工作运用的各类事项，只要不属于党和国家机密的，都应通过多种方式向社会进行公布，做到办事依据、办事职责、办事条件、办事程序、办事纪律、办事结果、服务承诺和对违诺违纪的监督方式、处理结果直接向社会和群众全部公开。一是科学确定公开的内容。从目前情况看，党务公开的内容可划分为党组织自身建设、党组织履行职责和党组织经常性工作三个大的方面，总的要求是力求全面、真实，既符合实际，易于操作，避免了交叉重复、缺漏事项等问题。二是采取灵活多样的形式。内容决定形式，形式服从内容。在实际操作中，坚持灵活多样、简便实用的原则，把共性要求和个性特点结合起来，合理确定公开的形式。如，适宜在党内公开的，主要通过会议、文件、简报、机关局域网等形式，及时向党的各级组织和党员通报；适宜对社会公开的，主要采取党务公开栏、有线电视、广播、公示牌等形式公开。三是严格规范公开的程序。党务公开工作涉及党的领导制度、组织制度和保密纪律，必须有序进行，不能随意行事。严格限定公开事项审批责任人和公开工作执行人，明确职责。根据所公开的事项不同，严格区分事前公开、事中公开和事后公开，并限定公开的范围和时限，形成一套严谨、规范、刚性的程序规定。四是在公开时限要及时到位。公开的时间要与公开的内容相适应。常规性工作要定期公开，阶段性工作要逐步公开，临时性工作要随时公开，对于重大或复杂性问题，应根据公开后反馈的意见进一步完善。有些地方有些事情尽管公开的内容是群众关心的，形式也是群众乐意的，但由于公开不及时也容易引起矛盾。五要研究制定落实党务公开的责任探索和建立党务公开的长效机制。地方各级党委各部门都要根据职责和工作特点，明确自己在推进党务公开中的任务和主要事项，把党务公开工作作为对领导班子领导干部目标考核和党风廉政建设责任制考核的重要内容。开展党务公开必须要有一套规范实用的制度保证，如制定《党务公开条例》，全面规范党务公开的指导思想，原则、内容形式、时限等，通过公开程序的规范，持之有据，形成刚性制度。六要创新公开方式。各级地方党委及其部门的工作要通过公开栏、公开板、宣传资料和《办事指南》公开；利用报刊、广播、电视等新闻媒体公开；通过新闻发布会、民主评议会、征求意见会、质询听证会公开；运用电子屏幕、触摸屏、政府网站公开；通过政务公开中心、服务大厅、办事窗口等形式公开；通过群众喜闻乐见的其他形式公开。
3、建立完善地方党委党内情况反映制度，畅通下情上达渠道。
党务公开主要是要保证基层党员和下级党组织意见能够及时、准确地反映到上级党组织中来，对反映的问题和提出的建议，上级党组织要认真办理，并及时将办理结果通报有关党组织和党员。要不断拓宽社情民意反馈渠道，办好党委、政府网站、党政领导邮箱和政府热线电话，在新闻媒体和公共网站上开辟社会发展规划、重要工作部署和重大决策事项公众论坛；建立领导干部接待群众日制度，认真听取群众意见，切实解决群众生产生活中的问题；定期开展民意测验活动，对党委、政府重大决策和党政领导主要政绩进行客观评估；建立党委、政府主导、各界人士广泛参与的对话机制；建立反映真实情况的激励制度和对匿名乱告状、压制批评、打击报复等严重侵犯群众民主权利行为的查处制度，保证人民群众对情况和问题的反映权。
4、健全和完善地方党委决策咨询机制。
要建立完善地方党委党内重大决策征求意见制度，上级党组织作出的重大决策，要征求下级党组织的意见；各级党组织作出与广大党员利益密切相关的重大决策，要征求广大党员的意见，进一步发挥党委全委会的作用，凡属贯彻上级党组织的重大决策和重要部署、决定本地区全局性和战略性的重大问题，应由全委会讨论决定。党的全委会每年听取一次常委会工作报告，对常委会工作进行审议，对常委会组成人员履职尽责情况进行评议。要建立政务咨询专家组和网上专家咨询库，对经济发展战略、重要发展规划、城市建设及重大项目建设等进行科学评估并提出完善建议；探索建立重大决策出台前的听证会制度，鼓励社会各界人士畅所欲言，充分发表意见，保证人民群众对重大决策的参与权。
5、健全和完善地方党委工作问责制。
各级地方党委对党委领导成员，组成人员和党委各职能部门和工作范围由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响党务工作和办事效率，贻误党务工作，或者损害党务工作管理相对人的合法权益，给党委机关造成不良影响和后果的行为，应进行内部监督和责任追究。对地方党务工作问责对象的问责，应由地方党委常务会议、地方党委领导根据上级或同级党委、或党员干部、法人和其他组织的检举、控告、投诉、新闻媒体曝光、工作考核评估结果以及实际工作情况提出，经地方党委责成有关部门进行调查核实，提出事实依据。一旦党委成员工作出现失职，或其主管的部门出现失职，地方党委将依据事件产生后果的大小，对责任人分别给予责令作出书面检查、取消当年评优资格、通报批评、诫勉、责令辞职、给予行政处分或法律法规规定的其他方式的行政问责。
6、提高地方党委践信力，努力建设诚信党委。
不断强化地方党委社会信用，把建设诚信地方党委作为贯彻落实科学发展观的重大举措，坚决兑现对人民群众和社会各界的各项承诺，做到言必行、行必果，以地方党委诚实守信的工作作风取信于民，取信于社会。各级地方党委要保持政策的连续性、稳定性，努力提高决策的科学化、民主化、法制化水平，克服地方党委行为的随意性、短期性。提高政府的践信能力。要继续推行地方党委服务工作承诺公示制，建立完善承诺责任制，将地方党委各项承诺落实到每一个部门、单位及每一个人头上，定期向社会公布工作进展情况，年终向社会公开承诺结果。要建立失信惩戒机制，健全地方党委信用档案，完善地方党委机关及其公务员的信用记录、警示、公示制度，对失信行为进行责任追究，不断提高地方各级党委的公信度。
（六）全方位提高地方党委的领导力
坚持和贯彻民主集中制，必须从班子成员和班子整体两方面，抓好各级党委领导班子建设。
1、全面提高地方党委领导班子个人和整体素质。
调查中发现，某些班子的个别成员素质偏低，在党内政治生活和班子领导活动中总是被动默认，缺少能动参与，有的甚至唯唯诺诺，对重大问题没有自己的主见；某些班子成员，由于个别方面的修养有缺陷，成了班子民主集中制运行的障碍，在这种基础上，班子决策不可能有真正意义上的民主和集中。在实际工作中，有些班子成员的个体素质都较高，但班子的整体素质却相反。因此，必须在提高班子成员个体素质的基础上进一步提高班子的整体素质，这样，民主集中制的贯彻执行才能得到更加完全的保障。同时，要注意优化班子结构，努力实现班子成员工作特长、性格、文化、年龄上的最佳组合。要注意提高班子的自我调节能力，加强内部的协调经常进行目标协调、责权协调、信息协调、利益协调，更要注重一班人思想上和心理上的协调，用党的方针政策统—一班人的思想和行动，从而树立一班人的整体观念，培养一班人的配合意识，增强一班人的相容心理，提高一班人的自控能力，为民主集中制的贯彻执行奠定坚实的组织基础。
2、完善地方党委工作民主运行机制。
健全地方党委民主集中制，不能就本身抓本身；而应从民主集中制与其他工作的普遍联系中来认识和解决问题；统筹部署，配套推进。第一，地方党委在工作上应把健全民主集中制与党的建设，国家的政治、经济体制改革和民主政治建设这些工作作为相互关联和相互促进的有机整体来考虑，从整体着眼，从单项入手，力求协调运作，全面推进。地方党委在部署工作时要统筹安排，既要抓住民主集中制建设的诸多内容，又要把握好民主集中制建设与其他方面工作的诸多联系，照顾到每个方面，每个环节，使得彼此都能增强对其他方面、其他环节的正向效应。第二，内容上要相互衔接。党内及领导班子民主集中制建设要与其他方面的建设和改革相互配套、互相照应，最主要的是在工作内容上衔接起来。即：针对党建工作中发现的班子和党组织建设中存在的薄弱环节，采取措施，健全民主集中制；按照坚持和完善人民代表大会制度和共产党领导的多党合作、政治协商制度以及民族区域自治制度等方面工作的实际进程，完善同级党的领导班于民主集中制的制度和程序，以利于真正建设好以党委为核心的同级领导班子群体，形成强有力的领导力量；掌握转变政府职能给党的领导方式、程序带来的影响，有目的地强化党委班子民主集中制建设，使之适应新情况；敏锐地发现改革开放中出现的新情况、新问题，加强党委民主集中制的执行，确保对本地区重大经济问题的正确决策和有效实施。概括这些做法，其基本点在于，要随着民主政治建设的不断推进和各方面体制改革的不断深入，根据新形势、新情况、新问题，在动态中健全领导班子民主集中制。第三，效果上要互相促进。各级党委领导班子要通过系统地、多角度的抓民主集中制建设；统筹推进党的建设、政治、经济体制改革和民主政治建设，使系统工作中各个方面的效果相互作用，成倍增大整体成效，体现系统论中的非加和性原理。
3、进一步健全党内民主选举制度。
党内民主选举制度是选拔党的各级领导班子和领导成员的重要制度，是直接体现党内民主的重要途径和主要标志。要进一步健全党内民主选举制度，一是要改变各级党代表大会的代表产生方式，可适当改变过去完全按年龄、性别、民族、地区、职务等分配名额的办法，建议融入党员代表竞选制度。选举前，参加竞选的党员代表应将其简历、工作业绩及如何代表本地区意愿，以书面报告形式发给每一个党员，让那些能真正代表党员真实意愿的优秀者当选。二是改进领导班子组成办法，对各级党组织特别是领导班子成员候选人，应实行名副其实的差额选举，不搞指定陪选；不走过场。三是为解决领导班子容易出现不团结现象的老大难问题，建议试行在群众选举、上级考察审批的基础上．采取自由组合式、“一把手”组阁制、上级委任制等多种形式交叉进行的组建方式，组建领导班子。四是强化党内的投票表决制度，增强党内选举的透明度。实行投票表决，是从制度上保证民主集中制的贯彻执行的有效形式，其实质是对个人权力的制衡。建议在全省实行充分民主上的投票表决制；并建立健全这方面的制度：一要明确投票表决制度的范围。如对有关政治、经济、文化、社会发展等重要议题的决策；进行有记名投票，以增强责任感；对推荐重要干部、党内选举等，实行无记名投票表决。二要建立严格的投票表决程序。规定必须对议题经过民主讨论、充分酝酿的基础上进行无记名投票，对制票、检票、监票等技术性工作做出相应的规定，对于在投票中出现的营私舞弊和投票后不执行投票结果、刁难、报复及擅自泄露投票情况等，制定出相应的纪律进行处理。三要建立严格的投票表决保障制度。为避免“票决”中可能出现的消极因素，防止出现单纯以票取人的现象，应建立严格的投票表决保障制度。要把会前的工作做细，避免出现临时决策。投票决策虽然是工作的最后一个环节，但工作基础在会前，基础工作的好坏，直接影响到票决的质量和决策的实施。四要严格执行纪律，不搞临时动议，避免出现无序决策。
4、充分发挥党委全委会作用。
从目前的情况看，坚持和健全民主集中制中的集体领导制度，必须充分发挥党委全委会的作用，而党内法规对有关全委会问题作出明确规定是充分发挥全委会作用的必要条件。确立党委全委会的地位，党内有关法规应继续作一系列补充和修改。首先，应对党委全委会的领导职责作出明确规定。党章规定了党的代表大会、全委会和常委会所具有的不同职能，一般可以根据“重大问题、重要问题和经常工作”的区别来确定它们的不同职能。但在实际操作中，存在一定困难。主要存在两个模糊不清的问题：一是常委会在全委会闭会期间可以行使委员会的哪些职权？是全部还是部分？这在工作中就会有如果全委会不开会，则党委的所有职权都将由常委会包揽代替的可能性。二是由于职权划分不清，造成常委会在行使委员会的职权后，哪些工作必须向全委会报告，哪些工作可以不报告的范围不清的问题。实际工作中全委会对常委会只能是报告什么听什么，报告多少听多少，全委会本身没有主动权。其次，为维护全委会的领导地位，上级党委也需改进一些领导方式和工作方式。上级党委主动在某些方面改变对下级党委的领导方式是进一步发挥全委会作用的重要条件。一是上级党委要支持和促进下级党委全委会决议的贯彻落实。二是在任免干部时要充分尊重全委会的意见。上级党委和组织部门在考察党委主要领导时，除向有关人员考察了解外，要尽可能地听取全委会委员的意见；在任免其他常委前，应听取全委会的意见；在正常情况下；对全委会不信任的常委；应及时进行调整；地方其他班子的人员配备如人大、政协换届时的班子配备，要经全委会讨论，至少应在全委会中通气。三是要关注下级党的全委会的思想组织建设，布置工作；总结经验都要改变只局限于常委会的现状。
5、下力量营造党内平等环境
根据党的集体领导原则，党的领导的主体是委员会集体，而不是个人。要进一步明确各级党委书记在委员中处于关键位置，负有主持委员会工作的责任，也有相应的权力，但与其他成员处于政治上平等的地位，不是上下级关系。党委其他成员，要按集体决定的分工尽职尽责，同时牢固树立整体观念，以平等地位参与集体决策。以后，宜少提或者不提“书记挂帅”，也不宜无论什么事都强调“一把手亲自抓”。要通过进一步明确党委集体领导下个人分工负责、密切合作的权利与责任，构建发挥集体领导优势的环境。
6、充分发挥人大、政协的作用。
要坚持和完善人民代表大会制度，通过法律程序把党的意志转化为国家意志，实现党的领导和人民当家作主的有机统一；充分发挥人大的法律监督和工作监督作用，保证各级人大常委会和人大代表充分行使宪法和法律赋予的权力。坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，积极加强同民主党派合作共事，广泛征求民主党派和政协委员意见；积极支持民主党派和无党派人士在宪法和法律的范围内开展各项活动，充分发挥人民政协政治协商、民主监督和参政议政的作用。
（作者单位：四川省工商行政管理局 电话：86780955）