收入分配关系社会公平正义，影响社会和谐稳定，不仅是一个经济问题，而且是重大的政治和社会问题。党的十六大以来，我国经济持续快速发展，人民群众收入和生活水平普遍有了较大提高。同时，中央也出台了一系列调节收入分配的政策措施，取得了积极成效。但从总体上看，收入差距拉大和分配不公问题，仍然是我国经济社会发展中的一个突出问题。对此我们作了些初步研究，提出若干对策建议。
一、当前我国收入分配领域的主要问题
当前，我国收入分配领域存在的主要问题是，国民收入分配格局不尽合理，分配不公问题比较突出，收入分配秩序不够规范，城乡、地区和行业收入差距拉大，不同社会成员收入差距过大。这些问题已经成为当前我国经济社会发展的突出问题，也是许多矛盾的交汇点。中低收入人群数量庞大且普遍缺乏购买力，已经成为制约扩大内需、刺激消费、转变经济发展方式的“瓶颈”。社会稳定的压力增大，群体性事件增多，收入分配矛盾难逃其咎。收入差距拉大与房价上涨过快是一对“孪生兄弟”，互相推波助澜。总之，收入分配问题是影响科学发展和社会和谐稳定的突出重大问题。
从城乡收入差距看，城市与农村的人均收入之比，1978年是2.6倍，到了2009年是3.33倍（农业部调查数据）。如果再加上城乡居民享有的社会保障、教育、医疗等公共服务方面的较大差异，专家估算，城乡实际收入差距在6倍左右。大大高于发展中国家平均1.5倍的水平。
从地区收入差距看，公开数据显示，2009年度城乡居民可支配收入最高省份与最低省份差距为2.43。例如，当年度上海市居民可支配收入超过2.8万元，甘肃、贵州等省份的只有1.2万元多点。
从行业收入差距看，据人力资源和社会保障部统计，目前电力、电信、金融、保险、烟草、石油等行业的职工平均工资是其他行业职工平均工资的2~3倍，但如果考虑工资外收入和职工福利待遇的差异，专家估计实际收入差距可达5~10倍。有调查显示，2009年最高收入行业与最低收入行业收入水平差距约16倍。而且，在行业企业内部，工资、福利向少数人集中的趋势正不断加强。
从社会成员收入差距看，虽缺乏公开、权威的数据，但据世界银行的估计，我国的基尼系数已从改革开放初期的0.20激增至2005年的0.47，大大超出0.40的警戒线（联合国标准）。目前我国居民10%最高收入组所得与10%最低收入组所得之比，国家统计局公布的数据是相差9倍，而有关专家估算是相差23倍。按照我国的扶贫标准，目前我国贫困人口超过4000万人。按照每天2美元的国际标准，我国贫困人口规模约1亿人。
我们认为，在这些差距中，矛盾最为突出、人民群众反映最为强烈的是不同社会成员收入差距过大、社会财富快速向少部分人集中问题。对于社会成员收入差距过大，有三个因素需要特别关注：一是垄断行业获利过高，垄断行业职工平均收入水平大大高于其他行业。二是资本收益过高。近些年来，一些中高收入群体通过股市、房市投资获取大量资产性收入，特别是在行政控制和垄断性的土地供给制度下,一部分房地产开发商在地价房价互动推高中获得了巨额暴利，财富快速积聚和膨胀，加剧分配不公现象。三是分配秩序混乱。许多非市场因素仍在发挥作用，导致各种不规范甚至违法的行为、非法获取暴利活动以及寻租行为、腐败现象出现，形成灰色收入甚至非法收入。这既破坏了正常的分配关系，也成为导致收入差距拉大和分配不公的一个重要因素。
我们认为，当前收入分配问题在很大程度上是体制机制性问题。就收入分配格局而言，政府和国有企业收入过高，居民收入过低，既涉及经济结构特别是产业结构问题，也涉及政府职能界定和财税体制问题，这是明显的体制性机制性问题。就收入分配不公而言，机会不平等是最突出的问题，城乡居民身份不平等，基本公共服务不均衡，公共资源占有不平等和行业垄断等，都是体制性机制性问题。就收入分配秩序混乱而言，灰色收入的广泛存在根本上源于非市场力量对市场机制的干扰，价格双轨制、公共资源配置双轨制（行政审批与市场出让并存）、垄断利润的存在和国有资产、国家税收流失，以及经济社会活动各领域广泛存在的“寻租”和腐败问题等，也都是体制性机制性问题。由此可见，解决收入分配问题的本质是深化改革的问题。
我们认为，收入分配问题由来已久，是我国经济社会转轨转型特定时期的阶段性问题，也是发展中的问题。一方面，我国长期存在的城乡二元结构和户籍制度、地区自然好人文资源禀赋差异、快速工业化城市化、从计划经济向市场经济转轨、市场竞争等等因素，都是造成收入分配差距扩大的重要客观原因。另一方面，虽然做出了很大努力，但从总体上看，国家对收入分配调节的政策仍不及时到位。在改革开放初期，中央提出让一部分地区和一部分人先富起来、通过先富带后富，随后在市场化改革中实行了“效率优先，兼顾公平”的分配原则，这些政策取向必然会拉开城乡之间、地区之间、行业之间和社会成员之间的收入差距。实行非均衡发展，强调效率优先，这在一定历史阶段是必要的，也有其合理性。但随着经济发展和收入快速增长，收入调节政策没能及时跟上，初次分配中的分配关系没有及时理顺，再分配体系不够健全，公共服务不到位，社会保障制度不完善，致使收入分配矛盾越来越尖锐。
二、解决收入分配问题的基本思路
当前和今后一个时期，要把解决收入分配问题，摆上我国经济社会发展的突出位置，作为党和政府的一件重大工作来抓。初步考虑是：
第一，关于主要目标。力争用3~5年的时间，完善收入分配制度，基本解决收入分配领域的体制性、机制性问题，初步遏制收入差距不断扩大趋势，坚决防止两极分化，有效缓解收入分配突出矛盾。到2020年，收入分配关系基本理顺，覆盖城乡的、普惠制的社会保障体系基本健全，形成“橄榄型”收入分配格局。
第二，关于基本原则。我们既有的一些认识和提法经过长期实践证明是正确的，需要坚持。包括：一是坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，防止平均主义回归。继续鼓励和支持一部分人通过诚实劳动、科技创新、经营管理、增加资本投入先富起来，切实保护合法收入和私人财产，激发社会成员的劳动积极性和创新、创业精神，鼓励更多地积累资本并投入经济建设。二是坚持走共同富裕的道路，防止两极分化。实行工业反哺农业、城市支持农村、东部支持西部的方针，完善财政税收政策，提倡先富起来的人回报社会，逐步缩小城乡、地区和不同社会成员之间的收入差距。三是坚持兼顾效率与公平，更加注重公平，防止社会矛盾激化。初次分配和再分配都要处理好效率与公平的关系，再分配要更加注重公平。四是坚持形成合理的收入分配格局，防止社会财富向少部分人过分集中。以共同富裕为目标，扩大中等收入者比重，切实保障低收入者基本生活，逐步形成高收入者和低收入者占少数、中等收入者占多数的“橄榄型”分配格局。
第三，关于具体策略。建议采用“扩中、保低、抑高、规序”八字方针。“扩中”就是要扩大中等收入者（主要是工资收入者）的规模，并稳步提高其收入水平，逐步形成稳定而规模庞大的中等收入者阶层。力争到2020年，我国城乡中等收入家庭（按财政部、发改委等部门专家的意见，折算成现价一个三口之家税前年收入在6~20万元之间，可视为中等收入家庭）达到60%以上，其中城镇家庭达到80%，农村家庭达到40%。“保低”就是要切实保障低收入者的基本生活，消除绝对贫困现象，解决好困难群众最关心、反映最强烈的教育、医疗、住房、社保、就业等基本民生问题，同时特别重视提高低收入者的收入水平。“抑高”就是要通过强有力的再分配手段，调节过高收入，抑制社会财富向少数人的过分集中，使广大人民群众能够共享改革发展和社会进步成果。“规序”即规范收入分配秩序，就是要保护合法收入，取缔非法收入，清理和规范灰色收入，逐步形成公开透明、公正合理的收入分配秩序。
第四，理顺收入分配关系，需要同时从初次分配和再分配两个环节动手，其中初次分配尤为关键。在初次分配环节，重点解决三个问题：一是坚定不移地推进市场化改革，更加注重发挥市场机制的作用，进一步扩大公平准入，创造公平竞争环境。二是稳步提高“两个比重”，即居民收入在国民收入中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重，建立健全中低收入者收入稳定增长的机制。三是整顿和规范收入分配秩序，有效治理公共资源占有、使用和分配领域的腐败问题，下决心解决社会上广为诟病的“灰色收入”问题。在再分配环节，重点解决两个问题：一是强化对高收入行业、高收入群体的税收调节。二是进一步转变政府职能，克服政府与民争利倾向，健全公共财政体制，大幅度增加公共服务支出，加快推进基本公共服务均衡化，特别是要加快健全覆盖城乡的、普惠制的社会保障体系。力争到2020年，基本公共服务支出占财政总支出的比重达到70%左右，其中社保、教育、卫生三项“基本民生”支出占比达到50%左右（分别为20%、20%、10%）。有效控制行政成本，建设节约型政府。
四、当前需要重点抓好的几件事
解决收入分配问题是一个长期而艰巨的重大任务，不可能在短时间内一蹴而就。要根据我国经济社会发展水平和各方面的承受能力，区分主要矛盾和次要矛盾，有急有缓，有先有后，逐步理顺收入分配关系，防止脱离国情和脱离实际。今后3~5年内，重点抓好以下方面：
第一，大幅度增加社会保障投入，切实保障低收入者的基本生活和基本医疗。借鉴国际经验，考虑我国国情，建议逐年增加社会保障投入，力争到2015年、2020年财政性社会保障支出占财政总支出的比重分别不低于16%、20%。社会保障投入的重点方向：一是加强城乡社会救助。社会救助是社会保障的“最低纲领”，也是目前我国社会保障体系中的薄弱环节，理应优先加大投入。二是支持新农合、新农保两项制度建设。新农合筹资标准，力争到2015年达到每人每年300元（折算成现价），2020年达到600元。新农保，力争到2015年覆盖80%以上的农村人口；到2020年实现全覆盖，保障标准达到城镇退休人员的1/4。三是财政要在更大程度上分担农民、农民工、被征地农民、残疾人、生活无着遗属等特殊困难人群的缴费责任，并以制度化、法制化的形式固定下来。理由是这些人群现有社会保障阙如、将来的缴费能力也不足。需要特别指出，庞大的国有资产和公有（城镇国有、农村集体所有）土地，应当成为社会保障投入的重要来源。
第二，稳步提高职工工资占GDP的比重，尽快扩大中等收入阶层规模。工资收入是大多数劳动者的主要收入。一个稳定的、规模庞大的中层收入阶层是维护社会稳定和良性社会治理结构的关键，也是收入分配制度改革的首要目标。一些专家学者认为，目前我国收入分配格局是“△型”甚至“倒T型”，除了少量的高收入者，绝大部分是中低收入者，并没有形成规模适度的中等收入阶层。原因很大程度上与我国长期实际奉行的低工资、出口外向型经济发展策略有关。企业一线工人特别是农民工工资长期偏低，各地最低工资制度不健全，劳动定额过高、职工工作时间过长等问题普遍存在。改变这种状况需要从两个方面着手：一是正确处理按劳分配和按要素分配的关系，调整优化政府、企业、劳动者三者之间收入分配结构，特别是要防止资本所得侵蚀劳动报酬。解决劳动报酬占比过低问题，单靠提高最低工资标准是不能奏效的，还要配合以税收体制改革，将课税的重点放在消费环节而不是生产环节，降低流转税总体税率。政府要继续加大对低工资行业特别是劳动密集型中小企业和低端服务业的税费减免力度，逐步提高这类企业职工的工资水平，缩小低工资行业与高工资行业收入水平的差距。进一步健全最低工资制度，随着经济发展和城镇生活费用增加，逐步提高最低工资标准。全面推行小时最低工资制度。二是增加劳动者在劳动力市场和劳资谈判中的议价能力，以使工资更加准确地反映劳动力价格。完善工会和职工代表大会制度，推动各类企业特别是非公有制企业建立工资集体协商制度。
第三，强化税收对高收入的抑制，充分发挥再分配的调节作用。在再分配环节，如果说社保的主要功能是“保低”，那么税收的主要功能则是“抑高”。一要加快收入分配的基础性制度建设。重点是健全个人收入信息体系和个人信用体系，及时记录及监控公民收入情况，减少税收流失。二要完善个人所得税制度，建立综合与分类相结合的个人所得税制，降低中低收入者的税收负担。加强税源监控和税收征管。三要加强调研，适时增设旨在调整过高收入的一些新税种。建议尽快开征不动产税，将目前的房产税、城市房地产税和城镇土地使用税三税合一，税率与单户面积、价值和容积率等挂钩，采取累积税率。适时开征遗产及赠与税，尽管有争议，但从外国的实践看，确实利大于弊。研究开征特别消费税，课税客体是烟酒、高档宴席、奢侈品消费以及桑拿洗浴等奢华服务。四要鼓励发展社会慈善事业，对公益事业的捐赠款项实行全额税前列支或抵扣。
第四，整顿和规范收入分配秩序，治理灰色收入，打击非法收入。现阶段，大量灰色收入的存在是不争的事实，扰乱了正常的分配秩序，扩大了不合理的收入差距，是收入分配秩序混乱的关键症结。一般认为，灰色收入是指在现行的收入分配制度之外获得的、且国家法律法规政策尚未明令禁止的那些收入，例如各种各样的好处费、车马费、礼品礼金等，但不包括“寻租”、回扣和索贿受贿所得等非法收入。据中国改革基金会王小鲁估算，目前我国隐性收入的规模为9万亿元，其中灰色收入约5.4万亿元。不过，不少学者认为这个估算明显偏大。必须下决心治理灰色收入。要继续清理规范政府机关、事业单位的津贴补贴，取缔小金库，严禁用乱收费、乱罚款和各种摊派等办法提高部门奖金、福利，全面推行政务公开和社会监督。清理规范国有企业的各种津贴补贴、福利待遇和职务消费。全面推进职工工资货币化，将各种渠道、各种形式的收入统一纳入工资管理范围，机关事业单位有条件的可实行工资国库集中统一支付办法。与此同时，要加大打击非法收入的力度，能取缔的要彻底取缔。坚决堵住国企改制、土地划拨、金融运营中的漏洞，有效治理商业贿赂行为。严厉打击走私贩私、偷税漏税、操纵股市、制假贩假、贪污受贿、非法买卖集体土地、权钱交易、骗贷骗汇等经济犯罪活动。
第五，改革财政税收体制，显著增强地方政府特别是基层政府的公共财政能力。财税体制是国家再分配的最重要手段，关系到中央与地方、各地区之间，以及国家、企业、个人之间等社会各方面的重大利益格局。目前我国财政收入名义上大致占GDP的20%左右，但实际上，据中国社科院最近发布的一份报告显示，2009年全口径财政收入为10.8万亿元，占GDP的比重为32.2%。全口径财政收入包括一般预算收入、政府性基金收入、预算外收入、土地有偿使用收入、社保缴费收入等。例如，2009年全国土地出让金约1.6万亿元，占GDP的5%。全口径政府收入才是国际通用的可比较口径。报告据此认为，“中国目前30%的总体宏观税负水平并不低。”如果再考虑财政支出结构中公共服务支出偏低、中央与地方事权与财力不匹配等因素，深化财税体制改革显得尤为紧迫。重点：一是要进一步完善分税制，重新划定中央与地方分成比例，财税“重心”适当下移，减少中央对地方财政转移支付的总体规模。2009年中央对地方税收返还和财政转移支付规模约2.8万亿元，占地方财政支出的47%，形成了地方财政对中央财政的很大依赖，也容易出现“跑部钱进”、“路径成本”、“寻租”等现象。二是健全公共财政体制，调整优化财政支出结构，压缩一般性建设支出和行政开支比重，大幅度增加公共服务支出比重，推进全国范围内的基本公共服务均等化。三是健全中央与地方财力与事权相匹配的体制。这是老生常谈的课题，一直没有实质性动作。四是规范非税收入管理，逐步解决“土地财政”问题。五是推进预算透明化。这个问题1997年就提出来了，却一直步履艰难。
第六，深化垄断行业改革，逐步把行业收入差距控制在合理范围。垄断行业不改革，公平准入“玻璃门”不打破，行业收入差距拉大的问题就不可能得到彻底解决。要切实放松对铁路、电信、电力等基础产业和金融、出版等服务业的管制，推进非公有资本的公平准入，通过市场竞争来改善供给和提高效率。建立健全国有企业经营利润和国有股权转让收入上缴制度，明确将经营利润上缴比例提高到20%以上，上缴收入纳入财政预算，主要用于社会保障体系建设和财政转移支付。研究开征垄断行业资源占用税。完善对垄断行业工资总额和工资水平双重调控政策，对高管人员适度限薪，规范职务消费，并强化监管。对于少数必须由国有独资企业经营的垄断行业，可借鉴法国等一些国家的做法，比照执行公务员工资制度，国企高管人员平均薪酬一般不得高于类似级别公务员的3倍。研究建立制度，合理控制“两个比例关系”：一是垄断行业职工平均工资水平与社会平均工资水平的比例关系，可考虑控制在2倍以内；二是国有及国有控股企业、上市公司、金融机构内部高管人员的平均薪酬水平与普通职工的平均薪酬水平的比例关系，可考虑控制在4倍以内。
第七，加强对重点领域收入分配的调控，有效解决社会财富集中度过高的问题。当前，在股票上市、矿产及房地产开发、公有制企业改制等三个重点领域，少数人快速暴富，汲取了大量的社会财富，形成事实上的两极分化，人民群众对此反映最为强烈。这三个领域的收入分配问题，都很复杂而敏感，需要专题研究，这里只能点题。
在股票上市方面，目前从一级市场看，股票发行价格通常被严重高估了2倍以上，创业板市场和中小板市场的发行价格则更高。这本质上是股票市场的投资者将财富集中补贴给了少数人发起人股东，但这些发起人股份在流通过程中居然可以不缴任何税收，目前增加20%的税收显然还是严重偏低。股市成为多数人的财富向少数人集中的场所：一边是投资者的亏损累累，另外一边是不时“制造”一批批的亿万富翁。从二级市场看，现状是少数人赚多数人的钱，这相当于普通老百姓把钱汇集起来送给少数有钱的人（包括证券公司等中介机构、基金管理公司、保险公司等机构投资者、私募基金等）。表面上投资者之间是公平的，机会是均等的，但实际上少数人可以通过信息优势或资金优势将散户玩弄于股掌之间。治理股市问题的根本措施，在一级市场，要积极推进新股发行制度改革，真正做到新股发行的市场化，使发行定价走向合理的区间（应该在10倍市盈率左右）；鼓励而不是限制公司的内部职工持股；抓紧研究对上市公司发行原始股瞬间获得暴利的行为征税，如对“大小非”、“大小限”解禁抛售套现所得征收累进资本利得税。同时，在二级市场，要规范股票市场的交易秩序，严厉打击内幕交易和各种操纵市场的行为。
在矿产资源开发方面，要改革资源税制度，实行计量从征与计价从征并举，并实行中央与地方充分共享；彻底取消探矿权行政审批制，采用公开市场方式出让。
在房地产开发方面，要推进房地产开发主体多元化，允许单位和集体集资建房；政府要大规模建设保障性住房，使其占到住房供应总量的30%~50%，资金来源主要依靠土地出让金；有步骤渐次规范并放开城镇小产权住房市场。这也是改善房地产市场调控、控制房价过快增长的治本之策。
在公有制企业改制方面，到目前应说高潮已过，但亡羊补牢、犹未为晚。改制过程中国有资产流失只是一个显性问题，还有管理层收购、期权激励、职工“买断工龄”等一系列复杂问题，需要专门讨论并提出对策。
第八，推进政府自身改革和加强反腐倡廉建设，大力压缩行政成本。调节收入分配格局，政府责无旁贷。要按照建设服务型政府的总要求，进一步转变政府职能，集中最大精力搞好公共服务，规范政府行为与权力运行，最大限度避免与民争利。约束财政增长速度，使之与GDP增长速度相适应。树立与科学发展相适应的政绩观，改变倚重GDP的干部政绩考核制度。要大力压缩行政支出，并尽快实现公开透明化，对公务接待、公款出国、公车使用等“三公”制度要作大的改革。我国行政成本不透明，但一般认为占财政总支出的比重在20%左右，国外该比例一般在10%以下，日本为3%，欧洲国家通常为4%。与腐败与公共权力滥用相关的各种“寻租”是隐性收入的“大头”。要坚持不懈地推进党政机关和公共事业机构、国有企业等的廉政建设，深入开展反腐败斗争。健全并全面推行财产申报制度，所有公务员特别是中高级公务员都要进行收入申报并向社会公开。
注：本文作于2010年10月。