贵州省煤炭储量与产量位居南方诸省之首，煤矿开采业和其密切相关的火力发电业在我省经济中占有重要地位，其成败事关我省经济发展快慢，也决定着贵州在南方诸省经济格局中的作用和地位。最近几年以来，煤矿事故频发，在一片煤矿整合关闭、集团化改造的呼声，大量小煤矿处于政策性停建状态，小煤矿如何发展失去了方向，政策处于长期议而不决的困境中，严重影响经济发展和社会稳定。如何在纷乱繁杂的问题和现象中找出关键症结，现从贵州省小煤矿发展历史与现状、存在问题、国家煤炭相关政策学习与启示等方面入手，进行科学客观的系统分析，以期找出对策，达到抛砖引玉的效果，一举解决贵州省小煤矿的发展问题。

　　一、贵州省小煤矿的发展历史与现状

　　贵州省小煤矿的发展是特定的区域位置、经济发展水平和煤炭资源赋存状况确定和形成的。

　　上世纪八十年代至九十年代，我省经济比较落后，依托资源优势，在国家“有水快流”、“大中小煤矿共同发展”的指导方针的引导下，我省小煤矿迅速发展起来，但因资金缺乏，煤价低，煤矿规模均较小，单井产量多在0.1～1万吨之间，煤矿数量多达1.5～2万处（含无证煤矿）。

　　2001～2002年，在国家煤矿整顿关闭政策的背景下，贵州省对无证煤矿进行全面关闭，对有证煤矿进行整改验收，贵州省小煤矿全面整改为3万吨/年及上矿井。

　　2002～2007年，贵州省有证小煤矿约2400处，单井产能以3万吨/年矿井为主，9万吨/年矿井较少，30万吨/年矿井更少。

　　2007～2008年，贵州省进行第一轮煤矿整合，煤矿基本整合为9万吨/年及其以上的矿井，煤矿数量减少至1700处左右，煤矿井型以9万吨/年和15万吨/年居多。

　　2008年至今，煤矿完善新产能的建井相关手续、征地、建井。目前，一部分投入生产，一部分进入试运转，一部分尚在建设。

　　贵州省小煤矿通过十年的发展，装备水平与管理和产能已有质的飞跃，但单井产能低、装备差、管理落后、人员素差、矿群矛盾多、安全事故频发等仍是贵州省小煤矿普通存在的问题。

　　二、贵州省小煤矿存在的问题

　　在给小煤矿“看病”时，只看见单井产能低、装备差、管理落后、安全事故频发等“病态”之表象，未深究这些表象之“病根”，无对症良药，也就无法“药到病除”。笔者认为其“病根”有七：

　　1、煤矿事故责任追究制度不科学，违法成本低，一般事故控制不住，重特大事故发生在所难免。

　　普遍认为煤矿是高风险行业，死一、二个人难以避免，其实非也。煤矿生产已有二百多年的历史，现已有成熟的工艺、装备和管理保证安全生产，煤矿生产是能够长期做到零伤亡、零事故的，百分之九十九点九九的事故都是管理不到位、违章指挥或违章作业与工艺、设备或井下环境的缺陷凑在一起而发生的。

　　死一、二个人，罚款几十至百来万元，赔偿几十至一百多万元，停产整顿学习10～30天，违法成本太低，面对高额的回报与收入，煤矿业主难以履行安全生产第一责任人的职责，难以认真、全面和持久地抓好煤矿领导班子建设和装备与管理水平的提升，矿长、工程师和副矿长等领导成员面对业主给予的任务和回报，有违章指挥的冲动，加上工作的不稳定，未能系统全面抓好煤矿管理工作，一线生产工人与现场管理人员，工资与生产任务挂勾，对现场隐患抱侥幸心理，现场管理不到位、违章操作的现象时有发生，几方面的合力导致事故隐患不能消灭在萌芽状态，一般事故控制不住，重特事故难避免。

　　2、煤矿管理与技术人才缺乏，煤矿各岗位人员培训不到位，是煤矿事故多发的一大主要原因。

　　2000年以来，我国煤炭行业规范和飞速发展，在各级监管部门充实队伍、煤矿大量招聘人才的浪潮中，煤矿管理与技术人才处于井喷式需求阶段，尽管各类院校培养了大量人才，但煤矿管理与技术才缺乏乃是不争的事实。在小煤矿的高薪诱惑之下，少部分在国有大矿怀才不遇的管理与技术人才到小煤矿挑起了生产与安全的大梁，但有不少在国有大矿混日子的管理与技术人员跳槽到乡镇煤矿当矿长、副矿长和工程师，不少只有初中文化的“半路出家”的人，甚至煤矿原来的安全瓦检员，通过煤矿相关专业的大中专函授学习，也走上了煤矿的领导与技术岗位。据不完全的观察和了解，贵州省小煤矿的矿长、副矿长有50%以上不合格，工程师有30%以上不合格。如何解决这一问题，可在相关的培训中增加系统管理和技术流程的内容来加以解决，但从国家到省的相关教材中只有对法律、法规和专业知识的要求，缺乏管理和技术流程化的相关内容和要求，导致矿长、副矿长不会系统全面管理，工程技人员不会系统化、流程化开展技术工作。

　　各级组织的培训与复训重收钱、重取证，对培训效果只有一个考试结果，没有后续的跟踪检查，导致煤矿各岗位人员对于培训与复训多处予应付差事状态，缺乏自主、自觉在工作中努力自学的良好氛围，从矿长到工人自我提高的速度缓慢。

　　多数煤矿对员工的培训处于应付状态，检查只是流于培训记录和考试成绩的检查，至于员工是否应知应会只有天知道。

　　管理与技术人才的短缺、学习培训流于形式、知识、技能、管理一知半解，无知者不惧，违章指挥、违章操作时有发生，不发生事故是偶然，发生事故是必然。

　　3、不少煤矿的岗位责任制、规章制度、操作规程和技术措施等未认真建立健全和有效落实，天下文章一大抄，只是用于应付上级检查，检查只停留在是否已经制定和建立的层面上，是否有效落实没有检查和考核，事故发生后再认真对照追究，但为时晚矣。

　　4、煤矿监管职责未准确定位、煤矿监管责任追究不够科学合理。

　　各级监管部门未认真进行职责定位，哪些监管是自己的职责，哪些是上级的、哪些是下级的，哪些是煤矿的，导致工作重复，浪费了有限的监管资源，安全监管没有达到将安全生产变为煤矿的自觉行为的目的。各级监管部门疲于奔命于各煤矿的检查与指导的途中，但还是未能有效控制事故的发生。

　　事故发生后，不分青红皂白，凡是涉及的领导和安监人员均要给予处分、撤职甚至判刑，弄得人人自危。发生重特大事故的地区的政府领导和煤监部门的领导在全省的安全生产大会作检讨发言和受到处分，并不是他们不作为而造成的，有代人受过之嫌，造成安监队伍领导和员工不安于本职工作，总想找机会离开这个是非之地，不利于安监队伍的稳定。

　　5、对煤矿的处罚缺乏一个科学、合理、系统和透明的处罚细则，处罚有一定的随意性和不严肃性，导致煤矿未全力抓好安全生产，把不少精力放在润滑和沟通各级监管部门，对安全生产抱有一定的侥幸心理，管理差、装备差将就过，也是煤矿事故未能有效扼制的原因之一。

　　6、“药方频出”、政出多门，各级政府和部门出于抓好煤矿安全生产的考虑，文件频出、要求和重点频提，导致基层监管部门和煤矿企业疲于应付。非煤矿相关专业的领导下井检查指导、干部包保煤矿、大矿带小矿等措施只是作秀的手段，不是解决煤矿的安全问题的手段。

　　7、政策多变缺乏连续性，严得打击投资办矿人的信心，加剧了煤矿管理技术人员和工人的流动性，给安全工作留下了无穷的隐患。

　　今天不知明天事、得过且过，煤矿业主无法也不安心系统全面抓好煤矿领导班子建设和管理与装备水平的提升。政策多变、政策性停产、停建和整顿整改多，导致煤矿人员流动性大。管理与技术人员流动性大，难以形成有效和系统的管理，难以实施有争对性与持续性的技术方案和措施；工人流动性大，难以做好有争对性培训，加上计件工资导致的工人盲目生产和建设的冲动大，事故发生的概率也大。

　　三、 国家相关政策学习与启示

　　1、国务院办公厅转发发展改革委《关于加快推进煤矿企业兼并重组若干意见的通知》（国办发[2010]46号）文件指出，兼并重组的主要任务和要求是：统一规划，整体推进，各省要尽量减少开展主体数量，统筹协调关闭整顿、资源整合与兼并重组的关系，根据当地煤矿资源条件和经济社会发展情况，科学编制本省（区）煤矿兼并重组总体规划。并要求山西、内蒙古、河南、陕西等重点产煤省（区）要坚决淘汰落后小煤矿，大力提高煤矿产业集中度，促进煤矿资源连片开发；黑龙江、湖南、四川、贵州、云南等省要加大兼并重组力度，切实减少煤矿企业数量。

　　2、国家发改委、能源局、安监总局、煤监局四部门联合下发的《关于“十二五”期间进一步推进煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》（发改能源[2011]2091号）要求，“十二五”期间，全国淘汰落后产能9718万吨，关闭煤矿2917处，“十二五”末全国小煤矿控制在7000处以内，淘汰落后产能的目标分配到各省份，是一级指标，不是刚性要求。并明确规定淘汰落后产能的范围为：（1）不符合煤炭产业政策、矿产资源规划和矿区总体规划的煤矿；（2）单井井型低于3万吨/年的煤矿；（3）乱采滥挖、资源浪费严重、采区回采率连续3年平均低于50%的煤矿；（4）工作面采用人力或畜力运输煤炭，掘进工作面采用手搞掘进及人力装岩的煤矿；（5）存在煤与瓦斯突出、自然发火、冲击地压、水害威胁等重大安全生产隐患，经论证在现有条件下难以有效防治的煤矿；（6）煤矿生产安全相关法律、法规、规程、标准和技术规范明令禁止或淘汰的其他煤矿。

　　3、国家能源局发布的《煤炭工业“十二五”发展规划》中指出，遵循市场规律，鼓励各类煤矿企业以及其他行业的企业，以产权为纽带，以股份制为主要形式参与兼并重组。山西、内蒙古、河南、陕西等重点产煤省（区），要以大型煤矿为企业主体，进一步提高产业集中度，促进煤炭资源连片开发，黑龙江、湖南、四川、贵州、重庆、云南等省（区）要加大兼并重组力度，切实减少煤矿企业数量。稳步推进矿业权整合，鼓励优势企业整合分散矿业权。建设大型现代化煤矿，提升小煤矿办矿水平，结合各地实际，完善小煤矿退出机制，继续淘汰落后产能；有条件的小煤矿，以提高生产规模，技术装备水平、管理水平和职工素质为重点，提升办矿水平。

　　4、2012年国发2号文件《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》中指出，贵州是贫困问题最突出的欠发达省份，发展战略定位为全国重要的能源基地、资源深加工基地，壮大特色优势产业，增强自我发展能力，做大做强能源产业，加强煤炭资源勘查，推进资源整合与优化开发，加快大型煤炭基地建设，推进煤矿企业兼并重组，重点发展大型企业集团，稳步推进矿业权整合，提高资源勘察开发规模化，集约化程度。

　　以上纲领性文件指出各省要根据当地煤炭资源条件和经济社会发展水平，科学编制煤矿兼并重组规划，兼并重组要遵循市场规律，以产权为纽带，股份制参与作为兼并重组的主要形式；并指出稳步推进矿业权整合，并规定了“十二五”期间煤矿淘汰落后产能的范围，从资源条件的角度将我省与云南、四川、湖南等省归为同一类。我省在制定煤炭产业政策时虽要创新，但也不能跃进，不能越过我省经济社会发展水平和煤炭资源条件。

　　四、相邻省份小煤矿整合、关闭淘汰的相关信息。

　　四川省在“十二五”期间淘汰关闭3万吨矿井，新建矿井不低于15万吨/年，总产量略有下降。

　　云南省现有煤矿1800多处，十二五期间将小煤矿整合关闭重组至1000处以内，重点产煤县矿井改造后单井规模达9万吨/年以上，新建单井规模达15万吨/年以上。

　　湖南省现有小煤矿1108处，十二五期间将关闭资源条件差、技改无望、灾害重难治理、不具备安全生产条件的煤矿，十二五末，小煤矿总数控制在600处左右，单井规模在6万吨/年以上。

　　另与贵州省同归为一类的省份黑龙江和重庆至今尚未出台二十五期间小煤矿整合淘汰的相关政策。

　　贵州省在制定煤炭产业政策时，既不能比照上述诸省的做法，但既然和上述诸省同属一类，他们做法的合理性值得贵州思考。

　　五、世界各国规范小煤矿的经验及其对我国小煤矿管理的启示。

　　尽管小煤矿存在很多问题，但为保障煤炭供应、发展地方经济、增加就业、充分得用资源（开采边角煤、零星资源、表外资源、残采复采）等做出了较大贡献，同时小煤矿带来的税费收入也是贵州目前重点产煤县市主要的财政收入来源。

　　小煤矿不只是我国或贵州省经济社会发展阶段中的一个过渡性产物，就目前而言，小煤矿尚还普遍存在于世界各国，在美国经济社会高度发达的国家小煤矿依然存在。目前小煤矿规范管理做得很好的有美国、哥伦比亚等国，这些国家充分考虑到小煤矿不可能灭绝的事实，立法与制度框架安排给予小煤矿生存发展的空间，公平地给予小煤矿发展或关闭的选择。通过制度框架——技术要求、职业健康、安全标准、环境保护等方面对小煤矿进行规范管理，通过以严格重罚的责任追究立法，并严格执法，高昂的违法成本，使小煤矿没有违法的选择，只有遵章守法的一条路可走，并为当地消除贫困、发展农村经济、创造积极的商业环境、稳定政府收入作出相应的贡献。如美国对小煤矿的管理，通过“依法行政，一视同仁，开办煤矿责权分明，合同保障稳定产销，安全监管严格执法，从重处罚高额赔偿，强制培训政府拨款，依靠科技保障安全，保护环境预先缴费”等手段，一举解决了小煤矿的安全、职业健康、环境污染等问题，上世纪九十年代其小煤矿的百万吨死亡率就已下降至0.1人以下，成功地将问题与危机转化为社会经济发展的动力。