去年底，国家统计局马建堂局长在调研一套表统计改革工作时，充分肯定了《统计法律事务告知书》在推动统计体制改革，保障“四大工程”建设中的重要作用，提出在全国进行推广；2012年月1月19日，国家统计局下发了“关于推行统计法律事务告知制度保障企业一套表等四大工程顺利实施的通知”文件，正式在全国一套表统计改革中推行法律事务告知制度，推进以法制手段依法组织开展企业一套表工作，进一步明确统计机构和调查对象的权利义务关系，规范统计调查行为，提高调查对象的配合程度，保障企业一套表的顺利实施。
南京作为法律事务告知制度的首创市，2007年就在年报中首开先河试行了统计事务告知制度，其后相继在投入产出调查、全国经济普查、统计年定报、统计专项调查及2011年企业（单位）一套表试点中实施了统计事务告知制度，经过几年的实践与完善已取得了较为显著的成效，特别是在推动统计部门依法行政，保障统计调查对象的知情权，维护调查对象自身权益，自觉履行统计义务方面发挥了积极作用。
一、南京市统计法律事务告知制度创制背景
统计行政调查是统计部门的一项重要的行政执法行为，长期以来，由于受传统思维模式的影响，我们对统计依法行程序认识不到位，使得统计调查程序链存在一定程度的“软”连接现象，随着国家依法行政、依法统计进程的深入推进，规范统计行政调查行为，解决统计调查程序中的瑕疵，已经成为规范统计行政执法行为的重要一环，更是统计部门依法行政的必然要求。
2007年，我市在对某县一企业统计监审检查过程中，发现该企业存在迟报、虚报统计资料的严重统计违法行为，决定依法给予企业行政处罚，并向该企业发出了统计行政处罚告知书，该企业在回执中强调企业没有恶意迟报、虚报数据的动机，主要原因是企业人员对统计指标概念、范围、计算口径及上报时间要求不清楚，没有在统计部门规定的期限内上报统计资料，统计机构也存在没有履行将相关的统计业务知识和法定要求告知相关单位的义务。对此，我局在陈述申辩阶段出示了企业人员参加年定报培训会的签到册，及会上下发的组织开展年定报工作的相关文件，指出相关统计指标概念、范围、计算口径、上报时间等在专业年定报会议上都进行了讲解，参加会议的统计人员理应掌握；且依据统计从业人员准入制度的规定，从事统计工作的人员也应具备统计工作所需的从业资格，该案的陈述申辩理由不予采纳，并最终依法给予了行政处罚。但这一案例处理过程也引发我们对统计依法行政中薄弱环节的深度思考，从现行的统计管理体制及统计发展面临的内外部行政环境分析，暴露出我国统计方法制度制定和实施中存在的问题：
（一）统计调查制度未依法定程序公布实施
长期以来，国家的统计调查制度作为统计行政部门的法定规范，只是作为内部行政行为来实施的，文件的执行对象明确为各省、自治区、直辖市统计局，省一级的统计方法制度也同样如此。文件的执行对象明确为各省辖市统计局，而作为统计调查任务的主要承担者——统计调查对象并未能直接知晓国家、省的统计制度，也不清楚自己与统计调查的关系以及在统计调查中的权利和义务。这就对基层统计部门统计管理的合法性产生了影响，不能切实保障统计调查对象的知情权，也无法适应现代法治对加强依法统计管理和保障调查对象合法权益的法定要求。大部份的统计分类标准、统计技术规范也多以内部文件执行，从未对外正式公布过。因而，对统计调查对象的约束力不强，不利于统计调查对象的遵守执行，并为此产生过诸多的行政争议，影响了统计调查实施的统一性。
（二）统计调查制度的完整性不够
国家的统计制度作为统计依法行政的法定依据，表现出完整性不够的缺陷，影响了监督执行的权威性。目前我国的统计制度并没有对统计调查对象的上报时间和统计报表的基层报送机关作出直接、明确的规定，也没有授权基层统计部门制定，统计调查制度在程序规定上明显存在着不完整的问题。这就造成了在实际工作中，规定的统计报表上报时间的主体以及具体的规定内容各不相同，有的地方对企业上报时间的规定甚至是村会计作出的。这给统计执法标准造成困难，严重影响了统计调查制度执行的权威性。
（三）调查实施程序存在抽象化的瑕疵
统计调查制度属于抽象的行政规范，并不能使统计机构直接与调查对象产生具体的权利和义务关系。而在调查具体实施过程中，基层统计机构在布置统计调查时往往普发一个贯彻文件进行统计调查任务的布置，使得法定调查程序上存在瑕疵，一旦发生争议，对调查对象提出的“未曾获知自己在调查中的具体统计义务”的质疑，统计部门难以进行强有力的举证。
分析造成这些问题的成因，不难发现统计依法行政管理的深层次缺陷：
①统计依法管理的手段尚显滞后。在经济社会转轨过程中，统计的管理方式还没有随之转变，仍沿袭着传统的思维定势和工作方式。统计制度的设计、实施仍是采取层层布置的方式下达，逐级提要求，把各级政府统计部门和统计调查对象作为行政相对人，依靠行政命令式的管理进行内部运作，而没有尊崇行政法制公平性原则，从调整调查主体与统计相对人关系的角度来落实政府统计部门与调查对象之间的权利义务。
②统计依法行政的理念尚待加强。对“法律不经公布就没有效力”的原则认识不到位。法律制度必须要经过公布才具有效力。需要统计调查对象执行的统计调查制度也必须要依照法定的权限和程序进行制定并公布，才能生效，国家统计局的内部文件是不能对外部的统计调查对象直接起作用的。
③统计依法行政的规范尚需完善。现行的国家统计调查制度，其内容也需要进一步完善，首先要明确统计调查对象的上报时间的期限，具体上报时间可以作为自由裁量权，授权各级基层统计局制定，并明确调查对象统计报表的报予机关；此外，统计指标的内涵和外延以及统计分类、行政区划代码等也必须作为国家标准进行发布。
④统计依法行政的认识尚需提升。对统计调查中的具体行政行为和抽象行政行为的认识还不到位。制定国家统计制度属于抽象行政行为。而直接与统计调查对象发生联系的基层政府统计部门的管理行为则属于具体行政行为，具体的法律关系必须由直接面对统计调查对象的基层政府统计部门做出。而在实际工作中，基层统计部门在布置统计调查任务时，往往采取简单化的操作，仅仅转发一下上级下发的制度，开个会或打个电话通知企业执行就了事了，一般不再另行制发文书将国家抽象行政行为具体化。这样统计调查对象不履行法定义务就无法依照统计法的规定进行处理，因为只有抽象的法律关系，形成不了具体的法律责任。
二、南京市统计法律事务告知制度创制过程
鉴于政府具体统计管理行为抽象化的矛盾，我们考虑应由政府统计部门（如各县区统计局），依据国家统计方法制度作出具体的行政行为，以明确与调查对象间的法律关系：在布置统计调查任务时，除由区县统计局以正式文件的形式转发国家的统计制度外，对于调查对象，要求以统计行政机关的名义制作《统计法律事务告知书》，并按照法定程序送达，明确告知开展统计调查依据、目的、意义、统计行政主体、统计调查对象的权利、义务以及相应的统计法律责任，以构建具体的统计法律关系。同时，在告知书后附开展调查的有关统计制度（包括统计指标解释、统计工作要求等），特别是对每种表明确的列出具体的表名、表号、填报单位、上报日期、报予单位，采取法定送达形式送达到统计调查对象手中，并留有送达回执。使得抽象的统计法律关系通过这种行为变成该区县统计局与统计调查对象之间特定的具体行政关系。这种方式不仅构建了具体的统计法律关系，明确了统计法律责任，减少行政争议，也有利于后续统计执法工作的有效开展。
2007年12月23日，我局下发了《关于对统计调查对象实施统计事务告知有关工作的通知》，首次在全国创新实施统计事务告知书制度，并设计制作了《统计事务告知书》样版下发到各区县统计局，要求采取法定送达方式送达至年定报中的规上工业及贸易单位；2008年2月，为了确保统计事务告知工作能够顺利推进，取得实效，再次制发了《关于进一步落实统计事务告知工作的通知》，以推进告知的迅速落实发挥成效。
在年定报成功实施经验的基础上，适逢第二次全国经济普查，我市又率先根据经普工作的特性，配合经普办制作了《第二次全国经济普查法律事务告知书》，告知书明确了调查对象应依法履行的各项法定义务、相应的法律责任和调查机构将依法履行保密义务，保障了调查对象的知情权，消除了普查对象的顾虑，从而提高了调查对象的法律意识和配合程度。在全市第二次全国经济普查中,通过全市各级普查员向广大普查对象发放了30.5万张统计法律事务告知书,大大提高了全市普查对象的法律意识和配合程度，为确保普查中单位清查和登记的顺利推进奠定了坚实的基础。
法律事务告知书的实施，规范了政府依法调查行为，维护了统计行政行为的权威性、法定性，也提高了统计调查对象的配合程度，促进了统计工作的法制化，为使这一有效举措形成法定规范工作机制，2009年9月我市正式制定颁布了《 南京市统计法律事务告知办法》，以规范性文件形式再次对我市的计法律事务告知工作从制度上予以了完善，要求全市各级统计部门在开展统计调查前（大型普查的普查对象；各种抽样调查的抽中对象；经常性统计调查中新增加的统计调查对象；新开展的其他统计调查中的调查对象），凡未与调查对象确立具体统计调查关系的，均应履行向统计调查对象实行统计法律事务告知的义务。
2011年，国家统计局确立了建设“基本单位名录库、企业一套表制度、数据采集处理软件系统和联网直报系统”等互相联系、共为整体的“四大工程”建设的统计改革发展目标。随着国家“四大工程”建设的深入推进，统计生产方式发生了深刻变革，从根本上改变了传统的统计管理模式。在新的组织模式下，对统计依法行政提出了更高要求，为进一步规范各级统计部门在“四大工程”建设环境下的依法统计行为，维护统计工作秩序，2011年10月25日，南京市统计局制发了《关于加强“一套表”改革中统计法律事务告知工作的通知》的文件，在全市实施《企业（单位）一套表统计法律事务告知制度》，由市局统一制定了实施企业（单位）一套表《统计法律事务告知书》样本，按属地管理原则下发至所有一套表制度内的法定统计调查对象。通过实施企业（单位）一套表统计法律事务告知书，重新厘清了“四大工程”建设环境下统计主体间的法定权利、义务关系和统计法律责任，理顺了一套表制度下的统计工作网络，增强了调查对象对企业一套表和联网直报工作的认识和理解，促使调查对象全面正确地履行法定义务，提高统计报表上报率和源头数据质量，规范了对网络直报环境下统计调查活动的管理，提高了统计调查机关和调查对象的依法统计意识，不仅保障了统计调查的科学性、规范性和法定性，也保障了调查对象的知情权，为“四大工程”建设提供法制规范与保障。
三、南京市统计法律事务告知制度在实践中凸显奇效
我市统计法律事务告知制度从创制、运行到规范完善，已历时五年时间，通过在年定报、经济普查、抽样调查、专项调查中的不断运用、完善，统计法律事务告知制度在推进统计依法管理进程、强化基层统计管理及对规范统计调查对象管理方面都凸显其无可替代的重要作用。
1、实现了抽象行政行为具体化。统计事务告知书成为将抽象的法律关系转化为具体的行政法律关系的载体，我们在统计事务告知书中，明确“你单位已被确定为法定统计调查对象，…依法按照XX制度的规定，履行真实、准确、完整、及时地报送统计调查所需资料的义务”。这一告知实际上就是在统计调查机关和统计对象之间形成了具体的统计法律关系，通俗的讲，就是建立了“一”对“一”的直接联系，统计法律关系主体在具体的统计调查中的权利、义务和法律责任由此而产生。
2、实现了内部行政行为外部化。通过统计法律事务告知书实现了将内部行政行为全面、准确、权威的告知具体的调查对象，有效的将内部行政行为转化为外部行为。
3、使统计机构和调查对象之间统计法律关系更加明晰，扭转了少数调查对象“瞎应付”的态度。面对主体日益多元化的统计调查对象，虽说统计法规定上报统计资料是其法定的义务，但拒报、迟报、提供不真实不完整统计资料现象仍时有发生，更为普遍的是“软对抗”，调查对象并不明目张胆地表示拒报而是“好、好、好”，“报、报、报”，口头应诺，事实上却找各种理由来搪塞拖拉不报或是敷衍，费尽周折好不容易把报表催来了，指标内容不是“缺胳膊少腿”，“残缺不全”就是逻辑关系混乱的糊涂表，直接影响了数据汇总和上报的时效性与准确性。通过统计法律事务告知书明确了调查的内容，上报期限、牵头部门、业务责任人和法律责任，建立起了一种“点”对“点”的责任制，从源头上遏制了调查对象内部相互推诿，胡乱应付的现象，使得调查对象对待统计更加慎重、责任心进一步加强。如2011年，我区栖霞街道有一家大型单位，尽管对于街道送上门的报表表示接收，但是由于该单位并未明确专门负责统计工作的人员，因此填报的时候产生了相互推诿，胡乱应付，无人负责的情况，栖霞街道多次协调无果，请求区局进行处理。区统计局综合法制科果断采取措施，针对这家企业专门下发《统计法律事务告知书》，告知其上报期限、明确牵头部门和法律责任，由区统计局法制人员和街道统计人员携带摄像机共同登门送达《统计法律事务告知书》，引起该单位领导的高度重视，当场严厉批评了主要责任人，明确了统计工作的具体分工和责任人，承诺按时上报统计报表。此事得到圆满解决，该单位此事之后一直按时报送统计报表。
4、使调查对象的统计法制观念更为增强，震慑了调查对象“无所谓”的观念。规范文本、标准格式、统一监制、印章齐全的《统计法律事务告知书》显示了调查的法定性，明确了各单位应依法履行真实准确、完整及时报送统计资料的法定义务，其权威性和震慑作用显著，往往使得调查对象“神经一紧”，高度重视。这种现象，在建筑业企业中尤甚，建筑业企业由于以前调查方式和渠道的问题，往往对建工局的要求比较重视，对统计局的催报、查询等工作显得“无所谓”，而《统计法律事务告知书》送达到单位手中，调查单位负责人要对回执上自己的签章负责，就会主动或“被动”的查看统计法律事务告知书上的相关统计法律法规，促使单位负责人对统计调查行为更加慎重，重视程度也进一步增强。淳化街道某公司老总就数次借办事之余帮企业统计员带报表上交街道统计办，单位老总亲自交统计报表，这在统计法律事务告知书制度实施前是鲜见的。
5、改善了企业统计的微环境。企事业单位一般都重会计轻统计，过去统计任务布置后，全由企业统计员默默在做，单位领导很少知道，即使统计员向其汇报，他（她）们也常是轻描淡写说一句“不就是一张表吗，你填一下就是了”草草回复，剩下的就是统计人员的事了，再苦再累无人知晓，面对这种“吃力不讨好”的现况，统计人员积极性也无从谈起。而统计法律事务告知书经由单位负责人签字，其自然知晓单位统计任务的内容及复杂程度，了解到统计人员的辛苦，我市某水泥生产企业老总在2008年第二次全国经济普查签收统计法律事务告知书时，就由衷地感慨，我们企业要填这么多种表啊？还挺复杂啊！你们真是辛苦了。统计法律事务告知书对于改善企业单位统计工作微环境，提升企业管理者对统计的理解及重视程度，提高统计人员的地位等作用不可小觑。
6、提高了统计法制宣传的针对性和有效性。传统的统计普法大都是开开会学习学习法制文件，搞搞现场宣传发发法律法规资料，这种“普发”式的面上宣传往往效果不是很好，接受普法的对象也只笼统从表面了解到几个名词概念，缺乏对统计法律法规深刻的理性认识。而统计法律事务告知书使统计机构与统计调查对象之间建立了“点”到“点”联系，实施的是面对面个性化的宣传，使统计法宣传更切合具体调查对象的心理，更具人性化，更贴近现实、贴近基层，起到事半功倍的效果，极大的提高了统计宣传的针对性和有效性，增强了统计法制宣传的效果。
7、提升了统计法制的威慑力。统计法律事务告知书不仅明确了统计管理中的法律关系，还申明了不履行法定义务，将承担相应的法律责任，在一定程度上抑制了调查对象在源头弄虚作假现象，统计法制威慑力得到了彰显。
8、加强了统计基层基础建设。统计法律事务告知书要求企业明确调查对象履行统计义务所必须的人员配备和必要的组织机构，并保持统计人员的稳定性、依法设置统计原始记录和统计台帐、依法建立健全企业（单位）内部的统计资料“审核、签署、交接、归档”等管理制度，这对于加强统计基础建设、稳定统计人员队伍具有积极的作用。
四、完善深化统计法律事务告知制度的思考
从我市的告知制度实践看，统计法律事务告知制度是统计系统推进依法行政、依法统计，促进统计工作改革创新、规范统一、公开透明的客观要求和重要举措，也是依法统计、依法行政的必要程序，在统计调查管理中发挥了重要作用，各级统计部门应从依法行政的高度提升对统计法律事务告知制度的认识，不断完善深化统计事务告知制度。
1、深化认识 全面推广。各级统计行政机关要从推进统计科学发展、促进“三个提高”和保障“四大工程”建设的高度，充分认识做好统计法律事务告知工作的重要意义，把统计法律事务告知工作当作统计“四大工程”建设的基础性工作来抓，把告知制度作为规范统计依法行政程序、保障调查对象合法权益的必然要求，不仅在一套表、网络直报、经济普查等大型统计管理活动中应用，逐步推广到所有担任经常性统计义务的统计单位及常规年定报管理中加以全面深化推广。
2、总结经验，不断完善。要使统计事务告知制度取得实效，必须要从实际出发，不断探索告知方式，提升告知效能。关键是把握好几个要素：首先，要明确具体调查的目的和法律依据。其次，要明确法定义务；第三要依法指定本单位统计负责人和统计人员；第四要依法设置统计原始记录和统计台帐；第五要明确本单位完成调查任务的牵头部门和人员；第六要申明调查对象不履行相应的法定义务，将承担相应的法律责任以及统计部门应该承担的保密责任；第七要附上相关统计报表制度；第八要由市级以上统计局监制，以增强统一性和权威性，通过告知书基本实现事项告知、权利告知、义务告知、内容告知、责任告知，起到虽一次告知却兼具有“事先告知、事中提示及事后警诫”的行政指导作用。
3、健全程序 加强督导。在发放《统计法律事务告知书》时应严格遵循法定程序，一般要求采取法定送达形式，可直接送达、邮寄送达、委托送达以及培训会议集中送达等灵活多样的送达方式，重点做好存根和回执及送达回证等的签收、存档工作。存根一般应由县级以上统计部门管理。统计行政管理机关应加强对告知工作的督查、指导，在必要时应组织有关人员对基层落实统计告知制度情况进行专项检查，督促落实。
4、探索网络直报环境下告知新模式。针对统计“四大工程”改革环境下统计生产方式的变革，在网络直报环境下积极探索法律事务告知方式，如可在网上直报平台公告告知书内容或以网络群发形式送达告知书，并自动默认回执的有效性。
5、结合名录库管理，逐步实现告知义务同步化。作为四大工程基础的名录库建设与管理，最终目标是建成一个全国统一管理、专业分工协作、地方分级负责、各方共同参与、信息资料共享”的全国统一完整、不重不漏、真实准确、及时更新的基本单位名录库。根据四大工程建设进程，名录库单位的增减变动将由半年、季度逐步过渡至实时更新，基本单位名录库是统计管理对象的基本单元集合，统计法律事务的告知也应根据名录库的实时增减变动，将告知工作的关口前移，新增企业在纳入统计管理系统的同时，实现权利义务及法律责任告知的同步，提升统计行政管理效率。
