IMF份额改革与增资的困境及出路
来源：2012年5月9日《中国社会科学报》第301期 作者：袁冬梅
【核心提示】面对国际经济形势的新变化，IMF份额改革停滞不前、资金不足、投票权分配不均等问题的层出不穷，将IMF推至舆论的风口浪尖。
国际货币基金组织（IMF），作为一个国际性金融机构，自1945年成立以来一直致力于促进世界经济增长与稳定的工作，通过监督、贷款和技术援助等方式为其成员国提供宏观经济发展建议并助其渡过经济危机难关。截至目前，IMF虽已发展成为拥有188个成员国并得到国际社会普遍认可的金融组织，但面对国际经济形势的新变化，IMF份额改革停滞不前、资金不足、投票权分配不均等问题的层出不穷，将IMF推至舆论的风口浪尖。
2012年4月20日，二十国集团财长与中央银行行长会议在华盛顿落幕，会后联合发表声明承诺在落实2010年IMF治理结构与份额改革的基础上，将向IMF增资4300亿美元以上，提升其贷款能力以防范和应对危机。此次会议在世界经济恢复的关键期召开，美国经济复苏尚不稳固、欧洲诸国主权债务危机仍较为严重，同时IMF份额与治理结构的改革也处于停滞阶段，因此各国作出的增资承诺无疑有利于提高IMF危机救援能力并推进自身改革。但从当前主要成员国的反应及IMF自身状况来看，IMF顺利获得新增资金且推动份额改革的前景不容乐观。
推进份额改革欧美国家无心又无力
自IMF成立以来，各成员国所占份额与IMF治理结构中的地位直接相关。伴随全球经济格局的变化，2010年IMF通过了份额改革方案并提交给各成员国审核。然而时至今日，从各国的审核情况来看，实现该改革方案的目标遥遥无期。在金融危机困扰下，占IMF高份额的欧美国家既忽视新兴国家要求提高份额的声音，又无暇顾及IMF改革。因此，份额改革恐流于形式，成员国向IMF增资的承诺也难以真正兑现。综合来看，欧美国家对IMF改革的阻力主要来自以下两个方面。
首先，美国在推动IMF治理结构与份额改革上无心也无力。IMF虽然是超主权的国际金融机构，但美国作为IMF最大的股东，长期主导IMF的运行，对IMF份额改革方案的实行拥有决定权。从目前美国官方表态及其国内形势来判断，2012年美国批准份额改革的可能性不大，原因在于：一是受美国大选选情所牵绊，奥巴马政府全力以赴应付选举，无心说服国会马上批准改革方案；二是美国经济复苏前景不明朗，国内失业率仍较高，巨额财政赤字和国债使其财力捉襟见肘，无力增资IMF；三是份额改革将改变欧美国家现有的份额结构与治理机制，新兴国家的份额与话语权将增加，这是美国不愿意看到的。若美国不能批准份额改革，就意味着此次各成员国所作的增资承诺恐怕在较长的一段时间内难以兑现，IMF为所有成员国建立保护伞的承诺仍将受制于其有限的贷款能力。
其次，IMF在推进自身改革与帮助欧美国家走出金融危机中陷入两难境地。在IMF治理结构中，欧美国家占有多数份额，IMF改革的顺利推进有赖于这些国家经济的实质性发展，以提供足够的资金。但自从次贷危机爆发以及欧洲国家主权债务危机蔓延以来，IMF几乎陷入两难境地：一方面，现有资源有限使其救援能力不足，无力对欧美国家的危机进行有效救援。据估计，截至2012年2月份，IMF的8000多亿美元中只有3900亿美元是可动用资金，而现在市场预计的资金缺口约为2万亿美元。因此，IMF欲借增资改革，加大对危机国的救助，但救援资金即使到手，对于欧美危机也是杯水车薪。另一方面，如果不救援或救援不及时，造成欧美危机继续恶化或蔓延，不仅不利于全球经济复苏，也不利于IMF推进份额改革。
份额改革“众口难调”
IMF现有的治理与份额结构无法反映世界经济格局的变化。为实现改革，需要IMF成为更为独立的超主权国际组织，但要协调各成员国在改革与增资问题上的立场难度非常大，各成员国对此态度也不一致：美国财长盖特纳在此次会议上对外明确表示美国将不会出资，但对他国承诺增资表示欢迎；英国政府也对外宣称，IMF需要完成份额改革才可使用其承诺增资的150亿美元资金。当前欧洲国家在推动IMF份额改革的问题上是最积极的，他们希望各国承诺的增资能尽快实现，使IMF在“救援”欧债危机时更有实力。尽管IMF一再强调要保障所有成员国的利益，但从欧美当前经济状况看，这些地区需要动用IMF资金的可能性最大。因此，IMF向“金砖国家”及其他新兴国家伸手“化缘”，无疑有“劫贫济富”的嫌疑。新兴国家也心知肚明4300亿美元增资计划其实是发达国家对份额改革的要价，因而虽未明确增资的具体额度，但都表示增资须以份额改革为前提。由此看来，各成员国在增资与改革问题上都不愿做实质性推进，使得IMF在份额改革道路上举步维艰。
实际上，IMF在份额改革中也曾作过积极努力，其中主要包括向代表性不足的新兴市场国家转移6%以上的份额，发达国家份额整体降至57.7%。尽管成员国深知现有的份额结构无法适应各国经济实力对比变化的要求，但由于对世界金融资源的占有已上升到国家战略的高度，以美国为代表的发达国家想要牢牢把握金融话语权，因此很难在IMF份额重配上作出让步。依据惯例，IMF重大议题的投票需要85%以上赞成票才能通过，各国投票权的大小由其所缴基金份额多少所定，美国现享有17.67%的份额，因此具有绝对否决权。新兴国家的投票权则明显无法体现其经济的发展。这其中占全球GDP比重11.98%的中国，仅占IMF投票权的3.72%。如果份额改革方案被无限期推迟或者具有最终否决权的美国不同意，那么，可能出现新兴国家向IMF注入巨额资金却得不到相应份额与话语权的问题。到那时，国际社会所期望看到的“超主权、公平公正”的IMF也将成为泡影，难以真正出现。
IMF应加强国际合作提升预警能力
面对IMF改革与发展之困境，无论是其内部的宏观调控还是与外部的通力合作，都亟待加强。在发挥金融监管、援助等能力的同时，加强危机预警和防范的职能是IMF缓和危机、复苏经济的关键。为推进自身改革，实现增资目标，IMF可从以下三方面作出努力。
第一，适时提高IMF基金份额与资金实力，增强IMF的援助能力。要提高IMF的贷款能力与自身实力，关键是适时增加基金规模，增强对危机国家资金援助的能力。鉴于国际经济、金融形势多变，IMF除了按原规定每5年调整和扩大一次成员国份额之外，要适时调整份额公式，使之有效地反映各国经济实力的变化与经济体系对IMF实力的要求，确保最大程度地遵循公平、公正、有效的原则并为所有成员国建立保护伞。同时，各成员国也应以份额为基础，按照权利与义务对等的原则，定期向IMF增加资源。
第二，进一步强化IMF金融监管与政策监督职能，督促各成员国特别是发达国家实施结构调整与财政改革，确保经济增长与金融稳定。历次金融危机表明，IMF需要切实调整监督重点，转变监督方式，提高监督的有效性和公平性。作为一个全球性机构，督促成员国解决好国内问题，既有利于全球经济整体的良好朝向，也有利于IMF自身实力的增强与功能的完善。国际社会一再要求主要发达国家尽快制订和执行清晰、可信的中期财政整顿计划，同时积极推进结构改革，特别要求欧元区国家应进一步确保财政的可持续性，维护金融稳定。根据以上要求，IMF也应配套制定具有可操作性的指标与措施，实现对系统性风险和成员国宏观政策的全面监督，切实实施监督职能。
第三，加强与国际机构的合作，强化危机预警与防范职能。随着经济运行的一体化，金融风险在国家之间相互转移、扩散的可能性不断增强，加强金融监管的国际合作变得日益重要。因此，IMF需要从金融一体化的视角加强与世界银行、世界贸易组织、巴塞尔委员会等机构的沟通与协调，与这些机构携手合作，强化对各国经济、金融运行的全面监督与事前监督。从已有的实践来看，IMF应对发达国家金融危机方面的经验与能力都非常有限，而且往往是亡羊补牢式的救助，收效甚小且不符合IMF的运行宗旨。因此，通过与各国际机构的密切合作，加强其危机预警，强化事前监督，防患于未然，才能真正有效地化解危机，帮助危机国顺利渡过难关，也有助于IMF推进自身的改革，完善自身职能。
总之，IMF成功推进治理结构与份额改革任重而道远。如果不能把握世界经济体系新格局，无法将发达国家与新兴经济体的经济发展变化反映在份额结构的重分中，那么帮助危机国摆脱经济危机，促进世界经济稳定、发展、繁荣的道路将会更加漫长。
（作者单位：湖南师范大学商学院）
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