确立“土地改革”的二元思维
卫祥云
目前，中国的许多改革问题牵涉到产权改革，而产权改革又必然涉及到公有和私有、公有制和私有制、公有化（实际上是国有化）和私有化问题。我们党和国家领导人曾公开宣示不搞私有化。因此，在中国私有化就成为一个敏感的话题。因为，马克思主义的经典理论认为社会主义是以公有制为主体，劳动人民当家作主的社会经济体制。所以，我国政府制定的许多政策主要囿于意识形态的束缚而难以突破。
拿土地政策来说，我国目前的土地属于全民所有，具体表现形式体现为国有土地和集体土地，即国家所有和集体所有的二元体制。在此基础上衍生出一系列难以解决的实践问题，而实践中出现的种种问题根源在于理论上的混沌不清。如房地产政策就规定集体所有的土地只有转化为国有土地进行开发建设才是合法的。这实际上是执法犯法，公然侵犯集体所有土地的产权侵权行为。为什么这种政策能够推行，一是因为权力不受制约所致；二是由于土地产权的集体所有制导致无人负责，实际控制人并非所有者。所以，在目前遍布城乡的征地拆迁过程中，失地农民从集体土地转化为国有土地的过程中得到的补偿远远低于其土地的应有价值，而高于其价值的部分则被转移到政府部门或在转移过程中被控制人腐败掉了。由此可见，政府对集体所有土地的侵权已到了何等肆无忌惮的地步。
去年11月，国土资源部和中央农村工作小组发文明确，要求各地对农村宅基地、耕地和建设用地进行确权。其中，对自建自住的房屋颁发产权证（等于确权到个人）。这项政策虽有明显的不完善之处，但亦可视为中央政府发出农村土地产权改革的一个明确信号，也应视为中央高层对我国土地改革顶层设计政策的有益实践。
我认为该政策设计的巧妙在于从集体所有土地确权开始，既避开了国有土地私有化之嫌；又拉开了土地产权改革的序幕。我把这项改革称之为“土地改革”的二元思维。就如同城乡二元结构是建设有中国特色的社会主义绕不开的议题一样，土地改革的二元思维也是中国特色的又一具体表现。只是按照这个思路的进一步深化改革还需要学者和制定政策的人具备改革的大智慧和改革到底的勇气和决心。
首先，把“土地改革”分为国有土地改革和集体土地改革，明确国有土地和集体土地的产权分别属于国家和集体所有。两者之间不能互相转化，只能在双方自愿的情况下公平买卖。国家可以决定国家土地不能私有化，但无权干涉集体土地确权到人。目前，在国有土地不能私有化的前提下，巨大的国有存量土地暂时搁置不予研究。而对集体所有土地则可以实行确权到人的改革。至于现行政策是确权到小组也无妨，总比土地集体所有前进了一大步，既然现在能确权到小组，下一步就可以确权到个人，这即是我国改革开放以来总结出来的渐进改革模式，并被许多改革政策所遵循。
其次，要通过对集体所有土地产权的改革，总结完善土地改革的二元思维。即使今后集体所有土地确权到人，也不能称之为私有化，而应该称之为民有化。这样，国有土地和民有土地两种土地制度就可以并行不悖。同时，城里的人可以到农村购买土地，变为有产者可以享有财产性收入；而农村的人也可以变卖确权到人的土地，选择到城市生活。因为城里人和农村人都属于人民的范畴。如此双向选择，方可加快城镇化的推进过程和社会主义新农村的建设。如果只允许确权后的土地在农村人口中流转，等于是认为压低了确权后的土地价值，也违反了市场的逻辑。如果仅仅是为了担心失地农民的生活，那么在农村人口中流转存在同样问题。
第三，根据目前我国的国情和土地产权现状，提出“土地改革”的二元思维改革思路不存在意识形态上的理论障碍，政府智库、民间智库和所有学者都应以高度的责任心关心和支持这项改革，并提出理性的改革建议和操作方案。既然政府顶层设计已提出了农村土地确权的新思路，那么各级政府就应该发挥创造性思维，尽力推动该项改革的深入发展。既然集体土地可以确权到小组，就可以确权到个人。就如同一个家庭的共同财产，可以确权到家庭的每一个成员一样，既可以继承，也可以自由处置。那么集体土地改革面临的所有问题就都迎刃而解了。在真正解决集体土地产权的流转和买卖之后，可在此基础上继续推进国有土地和民有土地的二元制度改革。这是我国土地改革面临的常识问题，也是把复杂问题简单化的正确改革思路。