世界宪政潮流

——各国宪法比较

博客连载之12：

 

地方自治

 

说起地方自治，绝大部分中国人就会想到新疆维吾尔自治区、宁夏回族自治区、广西壮族自治区、西藏自治区以及内蒙古自治区，总之是少数民族区域自治的概念。中华人民共和国宪法第四条也是这样表述的：

“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。”

至于能否不仅在少数民族聚居区域，而且也在非少数民族聚居区域实行地方自治的问题，在现行宪法和半个世纪以来中国的主流政治思想中尚属一片空白。

 

1、自治思想在中国有渊源

 

其实，中国春秋时期诸子百家中，老子就有过天下人自治的思想。他最著名的观点“无为而治”是对朝廷说的。既然主张朝廷“无为而治”，那么天下怎么办呢？与此相应的另一面就是天下自治。自治者，自己管理自己也。地区、民族、团体，莫不如此。它们除了隶属于某一国家，受某一级政府领导之外，还发挥自己的主人翁精神组织起来管理自己的事务，这不是挺好的一幅蓝图吗？以致于《三国志·魏志·毛玠传》中记载，“太祖叹曰：‘使天下人自治，吾复何为哉！’”

然而，数千年封建王朝，朝朝代代皆以天下为自家的私产，希图霸业恒久，极力加强中央集权，哪容地方自治？于是乎，在落后的中国，自治观念中断久矣。

二十世纪初，西方宪政民主的思想开始逐渐传入中国，而作为宪政民主基础的“地方自治”，也逐渐成为一种重要的社会思潮。报章杂志上到处可见地方自治的言论，全国各地纷纷成立地方自治机构。据有关统计，1908年之前各省就已经成立了一百多个不同形式的自治组织，各地纷纷推行地方自治；到了1911年3、4月间，全国成立的城市自治公所已达九百多个，约占当时清政府所设厅、州、县数的百分之六七十；许多地方还成立了镇、乡自治公所。

在这一历史时期，有两大最为活跃的政治力量：一是以康有为、梁启超为代表的君主立宪派，一是以孙中山为首的革命派。虽然两派的政治主张明显不同，但在治理国家的方法上都推崇地方自治制度，都认为实行地方自治是实现宪政的基础。所以，他们对地方自治问题做过许多深入的研究，并在全国上下大力宣讲、传播。

康有为认为，日本之所以在明治维新后发展“骤强”，俄国与中国同为专制政体而俄国却强于中国，原因就在于日、俄两国实行地方自治；而中国之“大病”则在于“官代民治而不听民自治”。（《公民自治篇》，《新民丛报》第六号21页）梁启超认为，“凡善良之政体，未有不从自治来也”，“以地方自治为立国之本，可谓深通政术之大原，而最切中国当今之急务”。（梁启超《新民说九》，《新民丛报》第九号6页、第五号37页）

孙中山创造了地方自治与直接民权相结合的思想，并由此提出以县自治为基础的地方自治体系。“以县为自治单位，于一县之内，努力于除旧布新，以深植人民权力之根本，以及于省。如是则所谓自治，始为真正之人民自治，异于伪托自治之名，以行其割据之实者。而地方自治已成，则国家组织始臻完密，人民亦可本其地方上之政治训练以与闻国政矣”。“人民对于本县之政治，当有普通选举权、创制之权、复决之权、罢免权，而对于一国政治除选举权之外，其余之同等权则托付于国民大会之代表以行之。”（《孙中山全集》第十一卷103页及第六卷204至205页）

县自治、省自治，再到国民大会——这就是孙中山构造的治理国家的政治权力模式。

1921年成立的中国共产党，于1922年召开了第二次全国代表大会，制定中国民主革命的纲领。会后发表《中国共产党第二次全国代表大会宣言》，提出了中国共产党的任务和奋斗目标，其中之一就是“用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国”。这表明，中国共产党从一成立，就选择了“地方自治”作为自己今后治理国家的基本制度。可惜的是，中华人民共和国成立之后，“中华联邦共和国”的蓝图就搁置了。尽管1960年毛泽东曾对到访的日本客人木村一三先生说过：我们从中国自己的角度出发，研究了美利坚合众国在短时间内取得经济高度增长的秘密。从结论上说，就在于“合众国”。美国这个秘密，对我们中国这样的大国来说是非常宝贵的经验。（新华社《参考消息》2003年12月9日第9版）然而，联邦制和地方自治问题始终没有摆上国家的议事日程，更不用说修宪议程了。

但是，960万平方公里上的13亿人口，一声号令“齐步走”，总不是个办法。中国的事，没有地方积极性的充分发挥是办不好的。改革开放以来，随着市场经济的活跃，东西南北中，各有不同的情况、不同要求、不同的发展重点和不同的发展路子，因而地方分权的呼声日渐高涨。海峡两岸统一问题陷入僵局，也引起人们的反思——为什么不可以考虑联邦制的方案？在一个中国的共识中，让海峡两岸的中国人通过联邦制的纽带坐到一起来，有何不好呢？笔者1997年4月22日在哈佛大学法学院演讲时曾提出过这一方案。演讲录在中国大陆出版时，这一部分被出版社删掉了；后来在香港收进《中国政改方略》一书时，我终于有权把它恢复。

现在看来，包括联邦制在内的地方自治的主张是堵不住的。当今世界绝大多数国家都实行地方自治，在我们考察的110个国家的宪法中，83国（占75％）宪法规定了地方自治的内容，其中有19个国家实行联邦制。下面我们先考察联邦制国家，尔后考察非联邦制国宪法中关于地方自治的规定。

 

2、七成以上大国实行联邦制

 

目前世界上人口最多的7个国家中有印度、美国、巴西、俄罗斯、巴基斯坦等5个国家采用了联邦制，所占比重为71％。而在国土面积最大的8个国家中，则有俄罗斯、加拿大、美国、巴西、澳大利亚、印度、阿根廷等7个国家实行联邦制，所占比重87.5%。因此，我们说联邦制适用于大国的发展，是完全有根据的。中国作为既是人口众多，又是幅员辽阔的大国，对联邦制的经验，很有认真了解和借鉴的必要。

印度宪法规定³⁷⁵：

    印度为联邦制。

    立法关系

在本宪法的约束范围内，联邦议会可以为全国或任何部分地区制定法律，邦议会可以为全邦或邦内任何部分地区制定法律。

    联邦议会有权对印度境内不属于任何邦的任何地区就任何事项制定法律。

    在紧急状态期间，或经联邦院出席表决议员的三分之二多数通过决议，宣布联邦议会基于国家利益的考虑，有必要就各邦立法权限范围内的事项立法。联邦议会在决议有效期间，针对全国或其他部分地区就上述事项制定的法律应属合法。

倘若两个以上邦认为宜由议会以法律为它们做出规定时。在有关邦的邦议会各院通过如上决议后，联邦议会据此就上述事项通过的法律应属合法。如此通过的立法不仅适用于上述有关各邦，而且也适用于邦议会各院通过决议表示愿意采用此项法律的其他各邦。

    议会有权针对全国或部分地区制定法律，以履行与其他国家缔结的条约、协定或公约，或履行国际性会议、协会及其他团体所做的任何决议。

    如果邦议会法律中的任何规定与议会在权限范围内制定的法律中的任何规定发生抵触，联邦议会制定的法律一概有效。邦议会的法律中发生抵触的部分应属无效。

    行政关系

    各邦行使行政权时，务应遵守议会法律和适用于该邦的现行法律。联邦行使行政权时应注意向各邦下达印度政府认为必要的指示。

    联邦行政权应包括，就联邦认为具有全国意义和军事意义的交通线的建设和维护问题向各邦下达指示，给各邦下达指示保护本邦境内铁路的措施等。但本款规定并不限制议会宣布公路、水道为国家公路、军事公路或国家水道的权力；不限制联邦对经此宣布的公路、水道的权力，也不限制联邦建设和维护交通线（作为联邦对陆海空军军事工程所负职责的组成部分）的权力。

    在执行建设与维护交通线的指示，或保护铁路的指示时所需费用，如果超出该邦接获该项指示前履行正常职责开支的费用时，印度政府应按双方协议商议数额付给该邦款项；在达不成协议的情况下，款项数目应由印度最高法院首席法官指派仲裁决定。

    总统征得某邦政府同意后，可以有条件或无条件地委托该邦政府及其官员对联邦行政权范围以内的事项行使职权。

    适用于各邦的联邦议会法律可以对有关邦及其官员和机构授予权力和规定职责，或准许他们授予权力或规定职责，即使该邦议会对该法律涉及的事项并无立法权。

    对某邦及其官员和机构授予权力或规定职责时，印度政府应照协议数目付给该邦款项；在达不成协议的情况下，应由印度最高法院首席法官指派仲裁确定数目，以补偿该邦在行使上述权力及职责时的额外行政开支。

    邦长征得印度政府同意后，可有条件地或无条件地委托联邦政府及其他官员就本邦行政权限范围内的事项行使职权。

    联邦及各邦的公共法令、记录与诉讼记录应在全国享有完全的信任与信用。

印度国内任何地区的民事法庭发布或通过的最终判决和最终命令，可以依法在国内任何地方执行。

美国宪法规定³⁷⁶：

    任何一州，未经国会同意，不得对进口货或出口货征收任何税款，但为执行本州检查法所绝对必需者除外。任何一州对进口货或出口货所征全部税款的纯收益供合众国国库使用；所有这类法律得由国会加以修正和控制。

    每个州对于他州的公共法律、案卷和司法程序，应给予充分信任和尊重。国会得以一般法律规定这类法律、案卷和司法程序如何证明和具有的效力。

    每个州的公民享有各州公民的一切特权和豁免权。

    在任何一州被控告犯有叛国罪、重罪或其他罪行的人，逃脱法网而在他州被寻获时，应根据他所逃出之州行政当局的要求将他交出，以便解送到对犯罪行为有管辖权的州。

    国会对于属于合众国的领土或其他财产，有权处置和制定一切必要的条例和规章。对本宪法条文不得作有损于合众国或任何一州的任何权利的解释。   

    合众国保证本联邦各州实行共和政体，保护每州免遭入侵，并应各州议会或州行政长官(在州议会不能召开时)的请求平定内乱。

宪法未授予合众国，也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。

 

3、七成非联邦制国家实行地方自治

 

在我们考察的110个国家中，除19国实行地方高度自治的联邦制外，余下的91国中有67国（占74%）的宪法，都规定了实行不同程度的地方自治。

例如，波兰宪法规定³⁷⁷：

    地方自治是地方公共生活的基本组织形式。

    地方自治单位作为现有的具有法令效力的某地区居民共同体拥有法人地位。

    赋予地方自治单位的所有权及其他财产权，均为市政财产。

在法令所规定的范围内，地方自治单位完成政府行政机构的任务。为此目的，政府提供相应的财政资金。

地方自治单位通过自己的决策机构和执行机构完成任务，同时在法定界限内自由确定自己的内部结构。

    地方自治单位自身的收入、补助金和补贴属于地方自治单位的资金。

    对地方自治单位的活动的监督由法令规定之。

地方自治单位的结社原则以及在国家当局面前代表其利益，均由法令规定之。

 

西班牙宪法规定³⁷⁸：

    国家按地区由市镇、省和自治区组成。所有这些单位在治理其各自事务中均享有自主权。

    宪法保证市镇的自主权。市镇享有完全的法人资格。其治理由市长和市政委员组成的市政府负责。市政委员由本市（镇）居民按照法律规定的方式，通过平等、自由、直接、无记名普选产生。市长由市政委员或居民选举产生。法律将规定市政会公开会议制度。

    省是一个具有独特法人地位的地方单位，由市镇和地区组成，以进行国家之活动。省界的任何变动均须由议会通过组织法批准。

    各省的治理和自主行政管理由省议会或其他代表性机构负责。

    为了民族的利益，议会可通过组织法进行下述工作：

    1.批准成立地域范围不超过一省的自治区。

2.批准或决定未包括在省级组织的地区之自治章程。

自治区可在下述各方面承担职权：

    1.组织其自治机构。

    2.更改本区市镇界限；变动属于国家行政当局对地方行政机关、地方政权准予移交的职权。

    3.领土整治、市政和住房建设。

    4.自治区在其地域内的公共工程。

    5.全线在自治区地域内的铁路和公路，以及在相同区域内进行的铁路、公路运输。

    6.避风港，体育用港和飞机场，以及不进行商业性活动的港、场。

    7.根据经济总规划，管理本区农业和畜牧业。

    8.山脉和森林利用。

    9.环境保护工作。

    10.本自治区内的水利工程、水渠和灌溉工程的设计、建设和开发；矿泉水和地热的开发。

    11.内水捕渔，海产和水产业，狩猎以及河流捕渔。

    12.区内交易区。

    13.根据全国经济政策规定的目标，促进自治区的经济发展。

    14.手工业。

    15.自治区范围内的博物馆、图书馆和音乐厅。

    16.本自治区之文物。

    17.促进文化、科研以及自治区语言的教学。

    18.促进和整治本区范围内的旅游业。

    19.促进体育和适当的娱乐活动。

    20.社会救济。

    21.卫生保健。

    22.保护自己的建筑物和设施。根据组织法的规定行使对地方警察的协调及其他职权。

    本宪法未明确赋予国家的职权，可由自治区根据其章程行使。自治章程未承担的职权，由国家行使。在发生冲突的情况下，在所有未划为专属自治区职权的问题上，国家高于自治区。在任何情况下，国家的权力均是自治区权力的补充。

对自治区机构的监督权行使办法如下：

1.自治区有法律效力的各项规定之是否合乎宪法，由宪法法院负责监督。

    2.自治区行政管理事务及其条例性规定，由负责行政纠纷的司法部门负责监督。

    3.经济、预算事务由审计法院负责监督。

    自治区的财源由以下各项构成：

    1.国家全部或部分给予的税收；国家税收的分成及在国家收入中的其他份额。

    2.自治区本身的税赋及特别税捐。

    3.地区间补偿基金拨款及国家总预算的其他拨款。

    4.自有财产的收入和其他自有收入。

    5.信贷活动的收益。

    自治区在任何情况下均不得对本地区之外的财产采取税收性措施，亦不得采取阻碍商品或服务自由流通的税收性措施。

    在国家总预算内，可根据自治区所承担的全国性服务和活动的数量及为西班牙全境基本公共服务出力的最起码保障，确定给自治区的一笔拨款。

为扭转地区间经济不平衡和体现共济原则，将建立一项用于投资性支出的补偿基金，其资金由议会在各自治区、必要时在各省之间分配。

以上所引一些国家宪法关于地方自治的文献，实际上反映了外国在这方面的历史经验，是非常宝贵的。中国即使短期内难以实行联邦制，但逐步扩大地方自治，则完全有客观可能性。因此，外国宪法关于地方自治的规定，很值得我们认真阅读、比较研究，择其善者而去其弊。

 

 

各国宪法有关地方自治规定的统计表

分类号	情  况	国家个数	比重
1	有规定性条款	83	75%
0	无规定性条款	27	25%
总     计		110	100%

 

 

 

非联邦制国家宪法有关地方自治规定的统计表

分类号	情  况	国家个数	比重
1	有规定性条款	67	71%
0	无规定性条款	27	29%
总     计		94	100%

 

 

 

 

 

 

 

国土面积世界排名前8位的国家列表

联邦制国家所占比重：87.5%

 

 

 

 

人口数世界排名前7位的国家列表

联邦制国家所占比重：71%