2012年7月6日开始，《预算法》修正草案(以下称草案)由全国人大在互联网上向社会各界公开征求意见，为期一个月。至此，费时经年、远非顺风满帆的《预算法》修订工作进入一个关键性阶段。

　　重大而复杂的任务

　　浪费性支出行为(比如备受瞩目的“三公消费”膨胀)、炫耀性的“政绩工程”、挪用与滥用公款、利用拨款的权力谋私、基于私利目的制订与解释法律法规间的冲突等现象，逐步浮出水面并呈蔓延之势，“国家利益部门化、部门利益个人化”发展到前所未有的程度

　　现行《预算法》于1995年1月1日实施，至今历时近18年。此期间，中国经济社会的许多方面发生了重大变化。就公共财政领域而言，最重大的变化之一就是在经济快速增长的背景下，政府(作为一个整体的五级政府)迅速由贫穷的政府变为富裕的政府，政府的“财政身价”(公共开支规模)暴涨了40多倍！与此同时，浪费性支出行为(比如备受瞩目的“三公消费”膨胀)、炫耀性的“政绩工程”、挪用与滥用公款、利用拨款的权力谋私、基于私利目的制订与解释法律法规(《农业法》、《科技法》、《教育法》等对预算均有规制)间的冲突等现象，逐步浮出水面并呈蔓延之势，“国家利益部门化、部门利益个人化”发展到前所未有的程度。

　　事实很明朗：现行《预算法》已经不能为“安全和妥善管理公款”提供充分的制度性保障，立法机关和其他监督机构也难以肩负起“守卫纳税人钱包、捍卫纳税人利益”之神圣职责。如今，执政党的执政能力、政府的施政能力、人大等监督机构的监督能力，还有“最广大人民群众的根本利益”，在公共财政领域都面临重大挑战和考验。作为回应，中国大陆急需一部能够真正有效发挥作用的新《预算法》，一方面展现执政党和政府推动制度创新以革除积弊之决心，另一方面亦可为民主与治治建设做出重大贡献。

　　《预算法》的灵魂和基石

　　全体人民的“核心利益”的关键元素在于公款的安全与妥善管理。无论公共官员、管理者、普通公民还是作为一个整体的社会，如何看待和对待“纳税人钱包”，在很大程度上反映出如何看待和对待公共权力，因为很少有其他公共权力就其实质重要性和务实性而言，能够与掌管“纳税人钱包”的权力相提并论

　　除了《宪法》和有关公民权利的法律外，很少有其他法律就其重要性而言能与《预算法》相提并论。因为公共预算问题历来是法律、政治、经济、管理问题的交汇点，触及社会政治制度和宪政民主体制的核心，并且攸关全体人民的核心利益。

　　推论起来，全体人民的“核心利益”的关键元素在于公款的安全与妥善管理。无论公共官员、管理者、普通公民还是作为一个整体的社会，如何看待和对待“纳税人钱包”，在很大程度上反映出如何看待和对待公共权力，因为很少有其他公共权力就其实质重要性和务实性而言，能够与掌管“纳税人钱包”的权力相提并论。所以，多数国家甚至在《宪法》中对此做出框架性界定。总体来说，中国现行《宪法》的相关规定并不多，其他法律也是如此，这就更加要求一部能够集公共预算与财务管理之大成的法律—《预算法》—加以规范。

　　各国《预算法》的框架与结构各不相同，但通常都需要条理分明地阐明公共财务管理的目标、基本原则、预算(准备-执行-报告-审计)程序、职责与权力分配(谁对什么负责)。草案对这些方面的条款有诸多修订，也有不少进步，但总体上看，似乎最重要的部分有相当大的遗漏。那么，“最重要的”究竟是什么呢？

　　我以为，最重要的是将公共财务中最基本的三道防火墙机制嵌入新《预算法》中。作为《预算法》的灵魂和基石，三道防火墙机制构成一个社会能够正常运转的财务底线，旨在确保一个能动进取的政府同时也是一个安全的政府。无法设想一个法治和民主社会可以缺失这些安全阀，或者漏洞百出而不能得到矫正。

　　预算授权

　　在中国大陆的公共财政管理实践中，大量“预算外资金”、“小金库”、“财政专户”的存在表明，许多公款的获取和要求并不在预算授权的框架内提出，而是在一定程度上被隐藏在立法机关、审计机关和公民的视线之外，因而很难约束行政部门对其合规和绩效负责。草案仍然规定“各级国库库款的支配权属于财政部门”

　　代表公民的立法机关向政府提供预算授权构成第一道防火墙。一般地讲，没有能够正常运转的预算授权制度和相应的基本治理安排, 就不可能有安全的政府。预算授权强调：在民主社会里，行政部门既不能拿从公民和自然人那里拿走任何钱财，也不能实施任何支出，除非得到来自代表公民的立法机关的明确授权。授权是有效控制支出、防止滥用与挪用公款的前提和基础。本质上，《预算法》就是一部界定预算授权及其运作程序、规则、立法与行政部门角色与职责的法律。作为一种控制机制，《预算法》的基本特征就在于通过授权使用公款来实现控制目的。

　　需要指出的是：《预算法》和草案中的第一条明确声明“根据《宪法》制定本法”。那么，《宪法》中关于预算问题最本质的东西是什么呢？其实就是直接和间接确立的预算授权框架。这个框架由《宪法》确立的四个核心元素塑造而成：(1)国家的一切权力属于人民，(2)全国人大系国家的最高权力机关，(3)行政部门由全国人大产生并对其负责，(4)行政部门须按年度向人大呈报预算、决算并由人大审查和批准。人大还有权监督预算执行和决算。

　　据此，《预算法》修订的中心任务，就是将《宪法》确立的预算授权安排作操作性建构。在中国大陆的公共财政管理实践中，大量“预算外资金”、“小金库”、“财政专户”的存在表明，许多公款的获取和要求并不在预算授权的框架内提出，而是在一定程度上被隐藏在立法机关、审计机关和公民的视线之外，因而很难约束行政部门对其合规和绩效负责。由此可知，预算授权原则和程序远不只是一个法理问题、一个民主程序问题。

　　但是，草案没有“非经授权不得开支公款”这类条款。相反，许多条款似乎与这法定授权相冲突，或者至少不一致。比如，草案仍然规定“各级国库库款的支配权属于财政部门”。在法治与民主社会，纳税钱包的权力被认为最应归属立法机关的权力。其他不相容条款还包括：政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障基金的“收支范围”不需经人大审查和批准，年度预算草案最终表决前不需经人大常委会审查，也没有关于预算听证、预算讨论(辩论)、预算质询、预算报告阅读(有些国家要求三读)等程序性设置。特别值得一提的是：关于政府间财政体制(覆盖税收划分、支出划分、转移支付)的规定和变更，草案显示不需经人大审查和批准。凡此种种，给人的感觉是：法定授权作为一项根本的治理原则，在草案中没有相对接的支持性条款，在操作性建构方面缺失了许多环节。

　　标准TSA机制

　　在商业银行开设大量“财政专户”，包括收入过渡账户、支出过渡账户。这些账户并非“零余额账户”。大量公款的流入与流出都通过这些账户处理，而且长时间地存放于这些账户。绝大部分此类账户没有法律依据，没有立法机关的特别批准，甚至没有“行政法规”(非常容易泛滥)的依据。审计部门与央行国库也难以知情和监督，更不用说公众了

　　预算授权的操作性建构，要求设立能够确保立法机关有能力追踪与监督公款流动的机制和程序，其中最核心的部分就是TSA(国库单一账户)机制。OECD国家几乎全部采用这个机制。中国大陆于2001年开始推动的“财政国库管理制度改革”，其初衷也在于引入这一机制。然而，在实践中，这一机制出现了重大变异，其中最主要的方面就是在TSA之外，在商业银行开设大量“财政专户”，包括收入过渡账户、支出过渡账户。这些账户并非“零余额账户”。大量公款的流入与流出都通过这些账户处理，而且长时间地存放于这些账户。绝大部分此类账户没有法律依据，没有立法机关的特别批准，甚至没有“行政法规”(非常容易泛滥)的依据。审计部门与央行国库也难以知情和监督，更不用说公众了。

　　标准TSA机制的核心部分是“两个直达”：所有公款从缴款人账户直达TSA，所有公款从TSA直达供应商或收款人账户(注意既不是预算单位的账户、也不是财政专户)。易言之，TSA的本质和功能集中体现为政府现金余额(即尚未花掉的公款)的集中化管理。长期以来，大陆一直实行政府现金余额的分散化管理，各个预算单位都在商业银行开户账户(“存折”)处理公款流动与存放，带来诸多难题。采纳标准TSA体制，根本目的就是为了解决这些问题。但是，现实是：我们离这个机制渐行渐远了。

　　TSA必须设于央行有两个原因：基于确保公款安全的考虑，以及基于货币政策的考虑。作为第二道防火墙，标准TSA机制相对于现行机制有三大优越性：监管最为便利、寻租(腐败)空间最少、效率最高。现在技术层面的问题已经大致解决。然而，草案中没有关于支持这一防火墙机制的设计，而且许多条款与此机制明显背道而驰：取消国库经理制条款(现行《预算法》第48条)、构造事实上的国库代理制(草案第51条、第54条、第55条、第56条、第83条、第87条)、以“国库单一账户体系”取代“国库单一账户”概念导致功能混淆不清。人们需要设问：第二道防火墙在哪里？会有效吗？

　　立法机关对公共账户资金流动的监控

　　“纳税人钱包”中的资金流入与流出情况必须处在立法机关的实时监控之下。据此，除非有清晰的授权，否则不应被允许进行任何资金支付。在实务上，这意味着国库(包括财政国库与央行国库)需要向立法机关定期或实时报告这些账户上的资金流动。然而，草案中完全找不到相关的支持性条款

　　除了标准TSA外，链接预算授权安排的操作性机制还必须有第三道防火墙：立法机关对TSA与其他账户资金动用的监控。也就是说，“纳税人钱包”中的资金流入与流出情况必须处在立法机关的实时监控之下。据此，除非有清晰的授权，否则不应被允许进行任何资金支付。根据预算授权签发支付令通常属于财政部门的权力，执行支付令要求使用来源于公共账户上的资金进行支付(向供应商付款)，这个过程必须处于立法机关的监控之下。在实务上，这意味着国库(包括财政国库与央行国库)需要向立法机关定期或实时报告这些账户上的资金流动。然而，草案中完全找不到相关的支持性条款。

　　财政部门与央行国库的关系

　　为完成重大职责，财政部门应被赋予许多重大权力，包括预算过程的执行控制和监督政策实施。但是，任何权力都不应大到足以排斥外部监督和背离内部控制基本原则(不相容职责分离控制)的地步

　　以上谈及的三道防火墙中的最后两个都直接涉及国库管理体制。这个体制需要界定财政部门与央行国库的关系。近年来，国库代理与经理制的争论相当引人注目。我以为，只要纯粹基于国家利益考虑，基于守护好纳税人钱包的愿景，争论是好事。基于专业判断和良知，我以为国库经理制最符合中国的国情。

　　草案中取消了国库经理制条款(没有出现“经理”与“代理”表述)，代之以实质性的国库代理制，似乎相当欠缺精细和充分考虑。无论如何，财政部门和央行国库应就国库管理共同向政府和人大负责，两者间的健全关系应建立在分工(而不是委托代理)的基础上，确保相互监督与相互合作。这是经理制中的关键成分。很难设想，在公款收付过程中如果灭掉了央行国库的发现(差异与舞弊)、质疑、纠正和报告之职，在财政部门内部全权封闭式处理公款流动的全过程，将会发生什么。我确信，为完成重大职责，财政部门应被赋予许多重大权力，包括预算过程的执行控制和监督政策实施。但是，任何权力都不应大到足以排斥外部监督和背离内部控制基本原则(不相容职责分离控制)的地步。特别强调的是：有关经理制会降低公款处理的速度与效率的说法，本质上不能成立，而且是有害的。

　　希望和期待

　　我非常期待新的《预算法》中能够强有力地嵌入以上三道防火墙机制，但并不期待修订出一部完美的《预算法》。我们需要包容和理解小的不完善，但绝对需要底线并且不能逾越底线，因为恪守基本底线对于社会的安全与良性运转具有持久的重要性。我非常期待全社会有良知的公共官员、专家学者和公众都能理解，为什么三道基本的防火墙机制对于中国社会的未来、对于全体公民的核心利益至关紧要。它们也是能动进取的政府的行动起点。过去我们已经逾越了底线，造成许多问题。好在我们还有纠正的机会。但是，时间不多了。