南方周末记者 黄河 2012-07-06
深圳在此轮土地改革中，将获得完整地权。
它是全国唯一一个所有土地全部国有的城市，地方政府失去了大规模征地的获利空间。这是深圳成为“两权合一”改革试点的重要条件，也是改革难以在全国复制的重要原因。
“两权合一”的方案
刚刚获批的《深圳市土地管理制度改革总体方案》（下称《总体方案》），收获得最多的评价是“看不懂”。
《总体方案》公布后不久，深圳市住房研究会常务副会长陈蔼贫在微博中质疑，各级政府领导都说意义重大的深圳新土改“蒙着神秘的面纱”，“现在人人都在打听，专家都在抓耳挠腮”。
这正是市场共同的疑问。曾做过大量相关课题研究的深圳市综合开发研究院宏观经济研究中心主任刘宪法的解读是：“外界看不明白，是因为方案本身就不想让太多人看明白。”
刘宪法多年从事宏观经济研究，曾主持多项地方政府招商和旧改规划。他的观察是：深圳在此轮改革中，通过试点获得一项各城市都垂涎不已的“特权”——两权合一。
刘宪法判断的理由是，在过去30年城市化进程中，中央和地方在土地管理制度上始终在进行政策博弈，因为这是地方手中唯一可掌控的资源。
上世纪90年代银行体制和分税制的改革，使地方政府丧失了对资金的控制权，同时大量税收也向中央政府集中。土地几乎成为地方政府发展经济、城市建设的唯一“支点”——通过土地招商引资，通过土地融资，补充地方政府财力不足。深圳在1980年代仿效香港所推出的“土地有偿使用”模式，迅速成为地方政府推动经济的重要政策工具，并由此衍生出全国城市化进程中的“土地财政”机制。
要有效将土地资源资本化，地方政府需要两项土地控制权：一是城市建设规划权；二是土地利用指标。前者是设计城市发展空间，后者则关系到城市发展的新增土地资源（即农村土地）改为城市工商用地的“地权”。作为副省级政府的深圳市，土地转用指标需由国务院批准。
这一制度设计最终形成了中国城市建设中“规（划）土（地利用）分离”的制度格局：地方政府拥有相对完整的城市建设规划权，但与规划相配的土地利用指标，则掌握在中央手中。
土地控制权的大博弈由此展开。在以往的经济现实中，博弈往往以地方政府违规在前，中央或省政府被迫“追认”在后的结局收场。
这种局面是中央政府和地方政府都不愿意看到的，都想改变。刘宪法向南方周末记者表示，目前只有天津滨海新区，以“部市合作”模式获得了类似权力，但从地方政府层面可能获得完整地权的，“深圳是唯一的城市”。
难复制的“试点”
不过，完整的土地规划利用权这一“政策红利”，对深圳来说更像一张“画饼”，因为深圳是全国唯一一个所有土地全部国有的城市。
在这一背景下，地方政府失去了大规模征地的获利空间，这是深圳成为“两权合一”改革试点的重要条件，也是土改无法在全国复制的重要原因。
独特的土地结构，使深圳在土地资源利用上，成为国内唯一的“没有增量、只有存量”的城市。而这一土地结构的形成，又与城市化过程中的一系列制度变革紧密相关。
“今天我们所说的‘城中村’，从一开始就不是规划的产物。”曾任深圳市国土规划局规划处处长的贺承军说。他早在1990年代初便参与深圳城市规划设计，早期的深圳建设规划基本上“无法可依”，只能采取“顺其自然”的态度：能开发的土地先做规划，暂时难以开发的土地就“绕过去”。
作为原村民聚居的“城中村”，自然也属于“绕过去”之列。贺承军介绍，在这一过程中，规划部门并非按照征地补偿的标准预留土地，而是基本按照村落的规模和形态予以保留，“四五十万平方米的城中村里，可能只有五分之一是原村民和集体的合法用地，其他都处于权益不明的灰色地带”。
随着上世纪90年代深圳经济的高速发展，急需大量外部劳动力而政府又无力提供住房保障的深圳发现，城中村低廉的生活成本与优越的地理位置一起，意外为大量外来人口提供了一个草根的保障体系。
城中村改造虽然可以带来部分增量土地，但同时也将给地方政府带来巨大的社会保障压力。基于这一考虑，早在1992年便完成了特区内土地国有化转制的深圳，迟迟没有推动大规模的城中村改造。
到了1990年代后期，随着深圳产业升级和大量加工型企业的外迁，地方政府又获得工业化土地改造升级的机会，由此迎来了第一次城市化旧改：深圳华强北、八卦岭和车公庙等老工业区，均在此阶段完成了从工业用地向商业化用途的转型。
2000年之后，随着工业用地改造接近尾声，无地可用的深圳终于将城中村的规划改造再度提上政府议事日程。在2002年出台一系列关于处理“历史遗留违法建筑”的规定后，深圳市在2004年更以城市规划“全覆盖”的方式，一举将特区外260平方公里土地转为国有土地。
一位曾参与规划的业内人士向南方周末记者表示，在当时严格的耕地保护制度下，深圳市要将特区外的农业用地指标转为可开发的城市建设用地“近乎不可能”，尽管“农业用地”就已盖满了厂房与住宅。在经历了艰难的争取之后，考虑到深圳特区建设的特殊历史背景，国务院以“下不为例”的方式批准了这一统征方案。
然而这一政策突破，也为土地管理部门带来了极大担忧：与新增土地空间几乎为零的深圳不同，其他城市周边均有着大量农业用地，如果“深圳模式”被复制，以“耕地保护”为核心的全国性土地管理体制将难以为继。
即使完成了全市土地国有化转制，深圳也发现自己面临更尴尬的处境：
尽管在规划中已将原村集体土地征为国有，但是大量土地并没有完成相应的补偿返还手续，因此实质上依然属于村集体及股份公司所有，而随着城市化过程中土地价值的不断提升，政府也越来越难以支付这笔数额巨大的补偿。
另一方面，对于那些权益不清的“灰色地带”，在历经多年调整和“灰色开发”之后，其土地权益的划分已经复杂到了“剪不断、理还乱”。
深圳市国土规划委副总规划师黄伟文在最近的一次社区调研中发现，在位处深圳边陲的新羌社区中，11平方公里的土地上就有公示地块、非收地块、军事用地、未做方案地块等九种地权属性，其复杂性远远超出了他的预期，而这几乎是深圳所有“城中村”所共同面临的现状。
与土地权益的复杂性相比，城中村土地利用的零碎程度也令人惊讶：缺乏规划的基础设施、厂房和住宅交杂，合法和各式违规用地混杂交织，成为难以规划开发的碎片化存在。
难以支付的补偿对价，复杂的土地权益和使用现状，使政府规划部门不得不寻找新的土地开发模式。
“慢一点，细一点”
以“城中村”改造为核心的城市更新规划，正是在这一背景下登上了舞台。
这也正是深圳土改与其他城市的另一个关键不同：其他城市在农地转用模式下，土地收益的大头在政府手中，因此地方政府有很强的动力去推动农地转用。而在已经完成了土地转制的深圳，社区改造的土地增值收益主要掌控在原城中村集体手中，政府土地规划部门不得不适应从“主导者”到“协作者”的角色转换，并且认真考虑原社区居民的发展需求。
就在几个月前，深圳国土规划委出现了前所未有的“角色”：社区规划师。
按照国土委的要求，这30名社区规划师将“一对一”挂点纳入城市更新规划的社区，并在广泛调研和听取社区各方意见的基础上，为各社区“量身定做”不同的社区更新改造和发展规划。
正是在这一“量身定做”社区规划的模式中，深圳所获得的“规土合一”授权将发挥关键的作用：如果按照过去每次更改土地用途都需上报国务院的审批流程，社区规划将陷入难以承受的漫长审批程序之中；而在获得了“两权合一”的授权后，深圳可以自行完成不同功能区域的土地规划。
在一次社区规划座谈会上，身为副总规划师的黄伟文坦言，自己“不知道”此轮土地改革能给社区带来什么。而他的建议则是让村民们共同讨论社区未来的前景，然后由政府部门联合起来，按照社区需求制定发展规划。
对于以城中村为主体的城市单元更新规划，国土规划部门现有的思路一是集约化开发，二是按照社区资源禀赋，进行多元化规划。
在这一“社区需求”主导的多元规划思路下，传统的“土地经济”模式也开始面临着前所未有的反思。
“过去许多年，政府和市场都狭隘地将土地转型当成了房地产开发的工具，却从来没有认真想一想，深圳真的需要这么多房子吗？”深圳公众力商务咨询有限公司董事长范军向南方周末记者问道。曾经在国土规划部门任职多年的范军，以“体制外”身份提出了自己的质疑。
范军注意到，随着产业外迁，深圳原特区外的城中村已经大量出现住宅、厂房空置与利用率不足的情况，“如果我们不能提前考虑应对，很可能下一届政府要面对的就是‘一堆空房子怎么办’的问题。”
对于已经高速发展了30年的深圳而言，范军觉得已经到了城市发展模式的“拐点”。他最大的希望，是深圳的新一轮城市更新规划能够“慢一点，细一点”，“香港、台湾和日本的一个城市更新项目要做十年、二十年，我们总想着两三年大变样，动不动追求新高度，这是不现实的。”