“周失在于制，不在于政；秦失在于政，不在于制。”

　　这是唐人柳宗元的论述。其大意是：历史上的周朝灭亡了，周朝的制度随之灭亡；历史上的秦朝也灭亡了，但秦朝的制度却在中国延续了两千多年。言外之意，“政”的影响远不能和“制”的影响相提并论。为了研究方便，我们把“政”定义为政治和政策；把“制”定义为制度和规则，“政”与“制”之间存在一定的辩证关系。

　　“制（度）”是客观存在；“政（策）”是主观行为。

　　“制（度）”是基础；“政（策）”是建立在“制（度）”基础上的方针和措施。

　　“制（度）”是指经过实践的不断检验和论证逐步完善的；“政（策）”是机构和组织根据社会发展状况和管理要求制定的，也包括自我完善过程。

　　“制（度）”一经确立，则会相对稳定，不可朝令夕改，“政（策）”经常会因为各种情况和需要而多变。虽然制度也可以由人改变，但人为因素较少，且多与权利和民主相关。而“政（策）”相对易变，人为因素较多，且多与权力相伴而生。

　　由此而知，虽然周朝的政策在当时颇为先进，但由于“分封制”等制度的不确定性而走向灭亡，而没有留下可以借鉴的制度因素；而秦朝的暴政虽然加速了自己的灭亡，但秦朝的“郡县制”等制度却比较好的保存下来，并被历代统治者采纳施行。

　　从古至今，“政”与“制”的互相制约关系一直存在，而孰优孰劣很难定论。因为现实生活中的正确答案往往二者兼而有之，这是针对几千年来的华夏文明古为今用而言。

　　而今，谈到“政”与“制”的关系，不仅只是古为今用，还要重视洋为中用。因为目前中国的改革开放已完全融入世界，于是“宪政”一词必然引入学者们的论争之中。而“宪政”无疑是属于“制度”层面的东西。于是，有学者公开否认“宪政”，宣称“宪政”属于资本主义的特有产物，认为社会主义不能施行“宪政”；有学者发表高见，不仅把“人民社会”与“西方公民社会”对立起来。甚至认为公民社会是西方国家的专利。所以，多年以来在全世界形成的良好的公民社会制度建设理念不能在改革开放30多年后的中国推行。也有的经济学家祭出自己研究的所谓的“比较优势战略”，企图否定“宪政”在经济发展中的制度促进作用。

　　我们不可否认：目前，世界上一些实行“宪政”民主的国家，还未取得显著的经济绩效；而在一些“宪政”民主滞后的国家，却依靠政府主导的市场经济使国家摆脱了困境，其中政策因素起到了决定性作用。

　　我们也难以预测：目前世界上一些实行“宪政”民主的后进国家今后将后来居上；而在一些自诩为建立了成熟模式而忽视制度建设的发展中国家能够长治久安，其中政策因素的不确定性很强也很大。

　　所以，“政”与“制”的关系在一定程度上是一个矛盾的集合体，两者在现实社会中的作用并无优劣之分，但所起作用的结果则不大相同。

　　如果在一个“政”与“制”都好的社会，则社会进步就快。如果仅有好的政策而没有先进的制度做保障，不仅“政”的效果会打折扣，而且会提高制度博弈的成本，导致社会和民众付出更大的代价，甚至鲜血和生命。如果实行了先进的制度而出现政治腐败或政策失误，制度则可以起到校正作用。

　　所以，“政”的作用很重要，但 “制”的作用更重要。作为新制度经济学的重要理论之一的“制度变迁”理论则是经济学者们普遍推崇的信条，是任何社会制度在任何时候都必需的；而“政”的作用则是在特定社会条件下的政治与经济环境中才能发挥其威力，并与制度因素的存在相辅相成，相得益彰。