摘 要：探讨“为什么”建设新型农村养老保险制度必须解决“应该建”（必要性），“必须建”（紧迫性），“可以建”（可行性）以及“谁来建”四大问题，本文从必要性、紧迫性、可行性以及责任主体四个方面来分析广西新型农村养老保险制度建设的形势。
关键词：新型农村社会养老保险；必要性；紧迫性；可行性；责任人
建立和推行农村社会养老保险制度是党和政府顺应社会文明进步、更新传统养老观念、增强社会保障功能而实行的一项重要改革，是适应我国经济社会结构变化的客观要求，是迎接人口老龄化的重要举措。这项制度可以实现社会养老与家庭养老的有机结合，为解除农民后顾之忧，统筹城乡发展，促进社会和谐，加快我国农村社会经济发展奠定良好的基础。
一、广西新型农村社会养老保险制度建设必要性分析
1、“老”的扩大。据2000年第五次全国人口普查结果，全区60岁以上人口达479.83万人，占全区总人口的10.69％；65岁以上人口达319.82万人，占全区总人口的7.12％。其中，农村老年人占全区老年人的76％[1]。2005年，广西农村60岁以上的老年人达360万，占老年人总数的75％以上，并以每年3.33％的速度增长[2]。依据联合国将一个国家60岁及以上人口比重超过10%或65岁及以上人口比重超过7%定义为“老龄化社会”的标准，广西人口经提前进入老龄化社会，农村的老龄化程度超过城镇的老龄化程度。“在广西经济实力还不够强、社会保障体制尚未健全的情况下，如何赡养老龄人问题就显得尤为突出” [3]。
2、“养”的弱化。
随着老龄化社会的来临与老龄化程度的日益加剧以及计划生育政策的推行，农村老有所养的问题越来越严重，但是由于农民家庭规模下降，土地保障功能弱化，家庭传统养老的模式正在经受各种挑战。“老”与“养”的矛盾迫切要求我区建立相应的社会保障制度来解决农民的养老问题。
（1）传统养老功模式经受挑战
家庭养老功能弱化 （1）家庭结构的变化。依广西人口普查公布数据：1991年广西平均每个家庭户的人口为4.64人， 1999年广西家庭户平均规模为4．21人，到2006年家庭平均每户为3.37人，其中，城镇平均每户为3.21人，农村平均每户为3.46人（《2007年中国人口统计年鉴》）。传统社会下“字塔式”家庭转为4-2-2的“倒锥型”家庭结构。倒锥型家庭的父母陆续进入老年期，子女也陆续进入婚育期，两个成年人赡养四个老年人的养老结构形成。（2）家庭子女流动增多。“由于恶劣的农业生产条件和微薄的农业经营收入使得广西农业劳动力人口加大了向城市转移趋势，许多人从事第三产业劳动或劳动密集形、技能大众型的劳动，处于城市社会的最低层，收入低、社会地位低，使得他们对家庭人口的供养处于心有余而力不足的尴尬境地” [4]。（3）观念的改变，与传统养老密切相关的孝道逐渐淡化，使部分人对长辈的孝顺意识减弱，从而危及家庭养老功能。
土地保障功能弱化。在农村土地的产出是农民的主要收入来源，但是近年来土地保障功能不断弱化，首先是土地面积不断减少，广西大部分地区属于喀斯特地形，山石较多，农村人均耕地面积自然稀少。近年来，由于人口数量的不断增加与土地的大面积征用，农村人均土地面积人为减少。全国人均耕地在2003年前大约是1.425亩，而广西人均耕地面积按国土资源部门的统计数字人均只有1.35亩。（资料来源：广西自治区国土资源厅）。其次，产业结构的单一化、技术含量的严重缺乏、农业产业化的发展滞后、农产品市场价格的波动，在加上广西农业生产自然灾害的常年发生，土地产出效益难以持续提高。再次，土地征用补偿与流转收益没能有效提高。城市化和工业化征地过程中出现溅买贵卖的“剪刀差”，农民利益受损，根据相关资料显示，征地收入分配的比例大致是：农民5～10%，集体25～30%，政府及其机构60～70%。
（2）社会养老保险制度功能有限
根据《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发［1991］33号）和《自治区人民政府关于开展农村社会养老保险工作的通知》（桂政发［1992］79号）文件，广西农村社会养老保险工作从1992年7月开始，先在兴安县进行试点，然后逐步扩大试点面。1994颁布《广西壮族自治区人民政府办公厅关于积极稳妥地发展农村社会养老保险事业的通知》文件开始进行农村社会养老保险推广。但是推广的效果没有达到预期目标。主要原因是依据《县级农村社会养老保险方案》（民办发[1992]2号）与《广西壮族自治区农村社会保障制度暂行办法》（桂政发［1997］9号）农村社会养老保险实施原则“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的制度设计存在巨大的缺陷，政府责任没有充分凸显[5]。；老农保制度在运行的过程实行个人帐户积累制度，缺乏社会共济性，没有体现农村社会养老保险的社会性。农村养老保险社会化程度低的问题又导致养老保险资金严重欠缺，资金的严重欠缺又导致了养老保险保障面窄、保障程度低的连锁性恶性循环。因此，广西依据《基本方案》和《暂行办法》推行的农村社会养老保险制度不是真正意义上的社会养老保险。1999年7月，《国务院批转整顿保险业工作小组〈保险业整顿与改革方案〉的通知》（国发[1999]14号）提出，目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡，广西农村社会养老保险进入停顿阶段。2004年末，“我区仅有180.6万农民参保，保障基金存结余款为49380.4万元，有30177人领取养老保险金，当年支付金额为140.8万元” [6]较少农民参加社会保障,无法满足农村社会保障需要,扩大农村社会保障覆。广西从2008年开始实施的农村最低生活保障制度[7]，保保障范围限于农村贫困群体，而且障水平非常有限（35元/人/月），所以不能根本上解决农民的养老问题。因此，以社会化为导向的农村养老保险制度改革与建设势在必行。
二、建设广西新型农村社会养老保险制度的紧迫性
第一，建设新农保的紧迫性是老龄化高峰来临时间决定的 根据联合国标准，我区早已经跨入老龄化社会。据有关专家预测，到2010年，广西60岁以上人口约为616万，占总人口的比重会上升到12％，到2030年将有可能达19％，届时每5个广西人中就有1个老年人[8]。随着农村经济的发展，计划生育政策的推行，农民家庭规模下降，家庭养老功能弱化，土地保障功能弱化，农村老有所养的问题将日益严峻。我国农村社会发展的现实迫切需要建立相应的社会保障制度来解决农民的养老问题。第二，建设新农保的紧迫性是制度构建设的时间决定的。新型农村社会养老保险制度实行“以少保老”积累制度，不同于新型农村合作医疗的“以多保少”的现收现付制。新农保从参保缴费到老年领保的时间必须经过15到20年。因此，广西已经进入建立新型农村社会养老保险制度的“预警期”，来不得迟疑和延误[9]。
三、建设广西新型农村社会养老保险制度的可行性
（一）经济结构变化为广西建设新保制度的试行提供了前提性条件
学者杨翠迎、庹国柱通过对德国、日本、丹麦、日本、美国和加拿大等国的实证分析后认为，成功建立农村养老保险制度时一般应达到以下几项经济社会发展指标[10]：农业在 GDP 中的份额在 15％以下；农业劳动力结构份额占 20％以下；农业人口在总人口中所占比例已下降到 50％以下，且总人口增长趋于下降；经济发展总体水平较高，人均 GDP在 2000 美元以上（当年美元）。中国社会科学院陈 佳贵等学者也赞这一分析结论[11]。2008年广西国民经济和社会发展统计公报：第一、二、三产业增加值占地区生产总值的比重分别为20.3%、42.3%和37.4%。第一、二、三产业对经济增长的贡献率分别为7.7%、55.7%和36.6%。按常住人口计算全区人均生产总值达到14966元（资料来源：广西壮族自治区统计局.2008年广西国民经济和社会发展统计公报. 2009年3月9日）。广西2008年GDP 中，农业生产总值的比重下降迅速，离 15％只有5.3个百分点；人均GDP 逐年上升，按2008年人民币对美元年平均汇价（1：6.9）折算，广西人均GDP已经超过2000 美元；人口自然增长率 1990 年以后呈逐年下降趋势，农业劳动力比重和农业人口比重还较高，2000年广西农村人口3633万，占全区人口比例为76%（资料来源：广西壮族自治区.《中国民族统计年鉴》（2000年），但这是欠发达农业省份的省情所决定的，随着广西省城镇化、工业化和农村劳动力的转移，这两个比重将进一步下降。
（三）财政收入与农民收入提高为广西新保险制度的推行提供了关键性条件
1、财政收入提高为新农保的财政补贴创造了条件
近年来，广西壮族自治区抓住西部大开发的历史机遇与东盟自由贸易区、北部湾经济区发展的区位优势，优化产业结构，提高技术创新力度，使广西的经济社会发展开始步入快速发展轨道。广西壮族自治区统计局初步统计，财政收入843.56亿元，比上年增长19.8％。其中一般预算收入518.68亿元，增长23.8%。各项税收收入671.39亿元，增长18.3%。财政收入年增加额继续提高，由2006年的93亿元，2007年的135亿元，提高到2008年的140亿元。（广西壮族自治区统计局：2008年广西国民经济和社会发展统计公报）。2005年广西农村老年人为360万，如果参保后每月补贴55元，每年各级政府需要财政支出23.67亿，按照中央与地方1：1来承担，广西各级政府需要每年财政支出11.8亿，占广西财政收入的1.4%，在可承受范围之内。财政的持续快速增收，广西农村养老保险工作的开展提供财力支持。
2、农民人均收入的提高为新农保的参保缴费创造了条件
广西农村家庭人均纯收入近几年也在持续增长，2008年农村居民人均纯收入3690.3元，比上年增长14.5%，扣除价格上涨因素，实际增长5.5%；城镇居民人均可支配收入14146.0元，增长16.0%，扣除价格上涨因素，实际增长7.8%，农民人均生活消费支出2985.0元，比上年增长8.7%，农村居民家庭恩格尔系数（即居民家庭食品消费支出占家庭生活消费总支出的比重）为53.4%，城镇居民家庭恩格尔系数为42.4%（（广西壮族自治区统计局：2008年广西国民经济和社会发展统计公报））。新农保的缴费标准=年人均纯收入×缴费比例，如果广西的缴费比例为5%，那么2008年广西农民每年缴费为3690.3×5%=184.5元，均在农民可承受范围之内。农民人均持续快速增收，为广西新型农村养老保险参保缴费提供了经济条件。
（四）政府重视与与农民意愿为广西新保险制度的推行提供了主观性条件
1、农民参保意愿较强 教育厅“广西新型农村社会养老保险” 课题调研组分别对广西南宁、玉林、百色三个城市好、中、差典型村落农民进行有关参保认知程度、参与意愿、承受能力三个方面的问卷调查。这次调查共收回问卷调查表2000份。从认知程度上看，对养老保险政策完全不知的有780人，占39%，有所了解的有1230人，占61.5%。从参与意愿上看，愿意参加新农保的有1720人，占86%，以后再定的有280人，占14%。从承受能力上看，每人每年缴费承受能力在100元—300元的有1200人，占60%，300元—500元的有400人，占20%，500元以上的600人，占25%。通过问卷调查，了解到我区农业人员参保意愿较强，对养老保险政策有一定了解，缴费承受能力在100元—600元/每人·年。
2、政府重视新农保建设 农村基本养老保险制度是一项从根本上解决农村老年人老有所养问题的惠民政策，也是广西统筹城乡发展，构建和谐社会的必由之路，建议区委、区政府高度重视这项工作，尽快启动试点工作。2008年11月10日，广西壮族自治区劳动和社会保障厅厅长蒋明红率工作组到广西梧州市调研，重点就新型农村社会养老保险工作征求基层意见[12]。11月5日，广西壮族自治区政协副主席李达球率自治区政协学习实践科学发展观专题调研组，到钦州市开展《如何扎实推进区农村社会养老保险工作》专题调研[13]。全区社会保险经办工作座谈会在南宁召开。会上透露，开展新型农村社会养老保险试点，争取年底前覆盖10%的县[14]。自治区主席马飚于2009年1月10日在广西壮族自治区第十一届人民代表大会第二次会议上所做广西壮族自治区政府工作报告“加快完善社会保障体系。继续深化养老保险制度改革，实行企业职工基本养老保险自治区级统筹，做好新型事业单位养老保险和新型农村养老保险试点工作”，标志着广西新型农村养老保险试点进入政策议程。
（五）长期试点为广西新型农村社会养老保险制度的推行提供了技术性条件
第一，纵向上可以吸取经验教训。广西农村社会养老保险工作从1992年起依据《广西壮族自治区人民政府关于开展农村社会养老保险工作的通知》(桂政发[1992］79号)开始在兴安县进行试点，后因1999年《国务院批转整顿保险业工作小组〈保险业整顿与改革方案〉的通知》（国发[1999]14号）处于整顿状态。但是试点为新农保的建设积累了丰富的经验与教训。其次，横向上可以借鉴兄弟省份成果。当前东部沿海地区与中部发达省份已经开始尝试建设新型农村社会养老保险制度，并已经初步取得成果。他们的经验可以为我区全面推行新型农村社会养老保险所用。可以借鉴的有《北京市新型农村社会养老保险试行办法》（京政发（[2007]34号），《滨海县新型农村社会基本养老保险试点暂行办法》（滨政办发（[2007]71号），《杭州余杭区农村居民养老保险办法》（2008年8月1日），《宿迁市政府办公室关于建立新型农村社会养老保险制度的意见》（宿政办发〔2008〕224号）。
四、政府必须成为建设新型农村社会养老制度建设的第一责任人
农村社会养老的性质决定了政府必须承担农村社会养老保险建设的第一责任。依据公共产品的非排他性和非竞争性特点， 农村社会养老保险是一种准公共产品， 具有一定正外部性。因其准公共产品的特性，人们在消费时不可避免地会产生“搭便车”心理， 商业保险公司不愿介入。所以， 农村社会养老保险存在市场失灵问题。正如奥尔森所言的“集体行动的逻辑”—— “尽管集团的全体成员对获得这一集团利益有着共同的兴趣， 但他们对承担为获得这一集体利益而要付出的成本却没有共同兴趣” [15]。作为一种典型的公共物品， 政府必须以一种积极的姿态介入社会保障领域， 提供满足广大人民需要的社会保障服务， 适应社会、经济发展的需要[15]。
结论：新型农村养老保险“必要性”解决是“应该建”的问题，“紧迫性”解决是“必须建”的问题，“可行性”解决的是“可以建”的问题，而“政府责任”主要是解决“谁来建”的问题。四个问题解决好之后，迫切需要解决的问题就是“怎么建”的问题。
参考文献
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