武汉科技大学金融证券研究所所长 董登新教授

2014年2月11日

中国社会养老保险制度改革的最高境界或最后目标，可概括为12个字：城乡统一，全国统筹，以税代费。必然结果是：社保卡可取代身份证；社保关系可取代户口关系。

目前，我国国民的公共养老体制呈“碎片状”的格局，大体分割为5个制度——俗称“五轨制”，它将参保人群划分为五种类型：

（一）第一类是国家机关和事业单位的职工，他们执行的仍是计划经济年代遗留下来的“退休制度”，按工龄和工资计发退休金。机关事业单位人员的退休金基本上由财政统一筹资、统一支付，单位和职工均不用缴费，养老金给付标准远远高于企业退休人员。

（1）公务员退休后的退休金按本人退休前职务工资和级别工资之和的一定比例计发。其中，工作年限满35年的按90%计发；工作年限满30年不满35年的，按85%计发；工作年限满20年不满30年的，按80%计发。

（2）事业单位工作人员退休后的退休金按本人退休前岗位工资和薪级工资之和的一定比例计发。其中，工作年限满35年的，按90%计发；工作年限满30年不满35年的，按85%计发；工作年限满20年不满30年的，按80%计发。

（3）机关技术工人、普通工人退休后的退休金分别按本人退休前岗位工资和技术等级工资之和、岗位工资的一定比例计发。其中，工作年限满35年的，按90%计发；工作年限满30年不满35年的，按85%计发；工作年限满20年不满30年的，按80%计发。

（二）第二类是城镇企业职工，他们执行的则是中国标准版本的社会养老保险制度，即“统账结合”的模式。1991年6月，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，标志着社会养老保险首次在我国城镇企业展开试点，1997年7月开始在全国城镇企业统一推行。目前，城镇企业缴费按雇员工资总额的20%左右缴入“社会统筹”账户，雇员缴费则按自己工资的8%缴入“个人账户”。未来退休金给付，按两个账户分别计算、合计支付。这一版本的社会养老保险模式是未来中国的“大一统”终极模式。目前，拥有城镇户口的灵活就业者（包括自雇者或自由职业者），国家鼓励他们在“个人窗口”参加城镇职工社会养老保险制度。

（三）第三类是城镇居民——年满16周岁（不含在校学生）、不符合城镇职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，他们可以在户籍地自愿参加城镇居民养老保险。2011年7月1日开始试点，2012年底实现全覆盖。这一类养老保险制度是个人缴费与政府补贴相结合，实行社会统筹和个人账户相结合，与家庭养老、社会救助、社会福利等其他社会保障政策相配套，保障城镇居民老年基本生活。个人缴费大体分为10档，年缴费额从100元至1000元不等，政府补贴由中央和地方两级构成。个人缴费体现多缴多得的原则。

（四）第四类是农民，他们执行的是新型农村社会养老保险制度。2009年9月1日开始试点，2012年底基本实现对农村适龄居民的全覆盖。该制度试图探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。

（五）第五类是农民工，他们游离于城乡之间、生活工作在城乡夹缝之中，这是一类特殊人群，他们的实际身份，既不是传统意义上的农民，也不是完全城市身份的工人。因此，在社会养老保险制度上，并未单独为他们设置一套制度体系，国家主张自主、自愿的原则，他们要么选择参加新型农村社会养老保险制度，要么选择参加城镇职工社会养老保险制度，这两个体制只能二选一，目前尚不能打通“转续”。 

截至2012年底，全国参加城镇职工基本养老保险人数为30427万人。全国城乡居民养老保险参保人数达到48370万人，其中，60岁以下参保人数34987万人。截至2012年底，全国共有13075万城乡居民领取了基本养老金。

截止2012年底，我国城乡各类养老保险制度已对全部适龄人口进行了全覆盖。这是我们改革的第一步，首先实现人人享有公共养老保障权。在解决了“有”和“无”的问题之后，接着下来就是要解决“统一”与“公平”问题。

国务院决定，从2014年1月1日起，将城镇企业退休人员基本养老金水平再提高10%，并向其中有特殊困难的群体适当倾斜。全国7400多万企业退休人员将因此受益。这是我国连续第10年提高企业退休人员养老金水平。从2005年至2013年，我国已连续9年调整企业退休人员基本养老金水平。与2005年调整前月人均700元的水平相比，2013年调整后企业退休人员月人均养老金达到1893元。但这一调整暂不涉及城乡居民社会养老保险。

2014年2月7日，国务院正式决定建立全国统一城乡居民基本养老保险制度。

实际上，社会保险全国统筹、养老金并轨是一个“三步曲”。（1）城乡居民养老统一，是将农民与城镇非从业居民养老统一；（2）城镇企业职工养老还应与机关事业单位职工养老统一；（3）城镇职工养老还应与城乡居民养老统一。

城乡居民养老保险制度统一，只是养老金并轨的第一步，因为这两类人群养老金给付水平不高，这一步操作相对简单。此外，机关事业单位职工具有最强的缴费能力，却至今仍未加入社保，这使得社保覆盖面、参保率大打折扣，这既不利于社保公平，也不利于社保可持续发展。因此，实行机关事业单位职工与企业职工养老金并轨，意义尤为重大。这第二步改革只要政府带头，操作也无难度。但养老金并轨难度最大的是第三步：城镇职工与城乡居民养老保险并轨。因为这两类人群收入差别太大，城镇职工有雇主，而城乡居民无雇主，并轨操作比较困难。