文章来源：中信建投经济咨询
摘要：中信建投经济咨询认为，产业规划有两个最核心的问题，一个是产业发展方向问题，即一定时期内应重点发展哪些产业;一个是产业布局问题，即一定时期内某个产业在区域内什么地方发展。
产业发展规划是产业发展的战略性决策，是实现长远发展目标的指导性纲领。产业规划编制的过程就是在产业基础、资源条件、要素条件等多重约束下，确定发展战略，进行目标最优化的过程。产业发展规划对国民经济和社会发展意义重大，尤其近几年引起了各级政府和企业的高度重视，然而产业发展规划能否编制得具有前瞻性、科学性和可操作性，是否能够真正推动决策的科学性、民主性，推动地方产业未来五年甚至十年的科学、快速发展是规划编制过程中至关重要的问题。
与其他规划一样，产业规划有两个基本目的，一个是表明地方政府在产业发展方面的期望，包括思想理念也包括发展目标等;另一个是明确一定时期内为促进产业发展政府所要采取的行动计划，包括政策措施以及工作措施。产业规划的内容应充分体现上述两个基本目标，既要有思路方面的内容，也要有实施措施方面的内容，并且随着区域范围的由大变小，产业规划中的具体实施措施内容也应更加明确和具体，也就是说，从国家层面的产业规划，到省级区域产业规划，再到市县级区域产业规划，在内容上要求促进产业发展的政策措施和工作措施越来越具体，越来越具有可操作性。
然而事实上，我国相当多地区其产业规划的注意力基本都放在产业发展的思想理念方面，这充分体现了产业规划的导向性作用，但对政府在促进产业发展方面要做些什么却表述得很少，甚至基本没有涉及。也正是因为如此，我国相当多的城市产业规划实施效果都不尽如人意。因此我们认为，产业规划应在继续体现思路理念的同时，加强规划实施措施的内容，大力增强规划的可操作性，实现产业规划导向性与可操作性的双重目标。
为达到产业规划的预期效果，中信建投经济咨询认为，未来的产业规划应由导向性向操作性与导向性并重转变、由重视产业方向向重视产业布局与重视产业方向并重转变。
增强产业规划的可操作性
增强产业规划的可操作性可以有两种选择：一种是在产业发展规划部分增加实施措施内容;一种是在产业规划中明确制定相关实施细则的附件或专题，并在实施细则中进一步明确实施措施，但不管哪种形式，实施措施一定要体现规划区域的特点和能力。规划区域往往不同于国家层级，在扶持某个产业发展期间可以通过政府投资、税收、信贷、进出口、用地等多种政策手段施加影响，规划区域根据区域大小的不同有时没有并调整税收、信贷、进出口等政策的职能，无法通过这些措施推动产业发展。因此，中信建投经济咨询认为，城市政府扶持产业发展的措施应可以主要从土地供给、劳动力培训、财政贴息政策等几个方面着手。
产业规划由重视产业方向向重视产业布局与重视产业方向并重转变
中信建投经济咨询认为，产业规划有两个最核心的问题，一个是产业发展方向问题，即一定时期内应重点发展哪些产业;一个是产业布局问题，即一定时期内某个产业在区域内什么地方发展。在相当多地区的产业规划中，对产业方向规划得相当细，而对产业布局规划则薄弱得多。这种倾向应予以改变，而且应将产业布局放在比产业方向更加重要的位置。土地是一种十分重要的公共资源，其利用应以实现社会效益最大化为目标，但在以社会投资为主的今天，投资者在确定拟投资地点时，是以自身利益最大化为取向的，在相当多的情况下会出现企业局部利益与区域整体利益相冲突的情况，如果地方政府对企业的空间布局不通过规划进行有效的调控，便会出现企业占用规划区域本想用作其他用途的土地，且企业一旦占用，其未来的搬迁成本相当高昂，甚至是相当多地区难以支付的，这种情况在我国屡见不鲜。然而另一方面，在产业方向方面，企业投资者的局部利益与城市的整体利益则很容易保持一致，因此城市产业规划中，应将产业的空间布局放在突出位置。
关于产业方向问题，关键是选好阶段性的重点发展产业
阶段性的重点发展产业确定在规划产业发展方向时起到了重要的作用。在具体操作的过程中要注意，一是将综合优势明显的现有产业确定为下一阶段继续重点发展的产业;二是善于发现在本地有发展潜力的产业;三是依据地区规模确定重点发展产业数量。重点产业如果选择过多，没有相应的力量来扶持，重点也就成不了重点了;重点产业如果选择过少，则不足以支撑某个时期区域发展的需要。因此重点产业数量既不是越多越好，也不是越少越好，它的多少要与地区的人口规模、经济规模、财政规模相适应。
产业发展规划编制的要点
为使产业发展规划编制具有前瞻性、科学性和可操作性，推动决策的科学性和民主性，在编制产业发展规划时，在发展环境、发展目标、发展任务、空间布局以及相关保障措施等几个方面需要格外关注。发展环境判断得是否准确、发展目标确定得是否科学、发展任务安排得是否合理、空间布局是否充分考虑了产业发展的需要、保障措施是否能有针对性地推动产业的发展等都是产业发展规划编制时的要点。
(一)发展环境的判断
发展环境的判断需要深入分析国内外产业的发展现状、特点和趋势，分析研究规划地区在全球、全国、全市的地位和发展空间，挖掘规划地点的地理位置、交通条件、基础设施、人才环境、技术水平、企业集群、管理体制机制等各方面的优势以及经济效益、国际化程度、技术先进性、国际竞争力等指标，才能确定相应的产业定位。
(二)发展目标
确定发展目标首先要研究产业发展的指导思想、发展原则和产业定位，之后才能根据发展需要科学确定发展目标。产业发展的指导思想应具有宏观性、概括性和明确性，切实起到指导作用，而产业定位要在深入研究产业发展环境和产业发展战略后才能慎重决定，因此，产业定位是产业发展规划的核心。到底发展什么方向、发展哪些产业、发展到什么程度、如何发展这些产业是确定产业发展定位时必须要研究的课题。产业定位定准后便能确定发展目标并预测各分项指标。发展目标包括产值、税收、节能降耗、出口比重、国际化水平、投资强度、产出强度、创新水平等一系列指标，这些指标既要与国家和本地区的中长期发展规划相结合，又要结合实际情况，考虑一定程度的创新和突破。
(三)发展任务
发展任务是落实发展目标的具体方案，涉及产业链和产业集群。产业发展规划应注重整体协调，统筹好区域内的产业发展，按照“优 (优化产业结构)、新 (发展新兴产业)、高(提高科技含量)、特 (发挥特色优势)”的要求，促进各个产业的协调发展。
为了使编制的产业发展规划便于实施，规划的同时需要同时进行项目设计，依据园区大小和产业性质规划一批项目，便于园区进行招商，也便于建设的实施。项目、产业链和产业规划分别对应点、线、面，形成立体空间体系，而项目是产业规划最基本的结点，因此项目设计是产业发展规划中非常重要的一部分，而确定项目的难点在于项目的可行性。
(四)发展空间布局
产业发展规划需综合考虑区域的经济基础和发展潜力，从区域特有的比较优势出发，坚持高起点、高标准，因地制宜，对产业、人口、基础设施等重大布局作出合理安排，制定符合区域实际、彰显区域特色的发展战略。
发展空间布局，要结合交通条件、投资强度、产出强度和周边地区的产业布局合理确定。确定用地基本方案应将区域划分为不同类型的功能区，如产业功能区、配套服务功能区、生态功能区、预留区等。根据不同功能区的特点，提出各功能区的发展导向、建设规模及空间范围与管制要求。产业发展规划是对重要区域的战略规划和布局引导，必须有效整合提升已有的各类园区和载体，将其发展为适宜大产业、大项目、大企业集聚的平台。
(五)保障措施
保障措施不能泛泛而谈，必须要有针对性。保障措施涉及实施主体的设置与管理、针对园区的政策措施、融资方案、市场开发、技术研发、招商工作推动、项目的建设与管理、人才培养与引进等一系列措施。