吕雪枫（1970—），男，湖北省委党校、湖北省行政学院公共管理部副教授
非自愿移民贫困研究述评
吕雪枫
摘要：国内外学者对非自愿移民贫困问题进行的研究各有侧重，一些观点已经达成一致。对相关文献进行梳理分析，从贫困现状、原因分析及解决路径等方面对非自愿移民贫困问题进行综述，讨论研究存在的问题与研究的方向。
关键词：非自愿移民 贫困 研究 述评
我国建国后的大规模经济建设，导致了大量的土地征收、房屋拆迁和人口迁移活动，产生了约7000多万非自愿移民［1］。在世界范围内，每年仅由于工程建设而引发的非自愿移民大约为1000万。大量研究已经证明，非自愿移民可能产生贫困。解决非自愿移民贫困问题是个世界性难题。国内外学者对该主题已有了一些研究，对这些研究进行综述，以期为下一步研究提供借鉴。
一、中国非自愿移民的贫困状况
国外如世界银行、亚洲开发银行，学者塞尼、Mathur等，国内学者如施国庆、段跃芳、陈绍军、杨云彦、陈阿江、杨友、马越、曹洪升等都对非自愿移民的贫困状况进行过研究。运用实证、规范、比较等方法，一致的结论是，非自愿移民的确存在贫困问题。世界银行移民政策研究专家Cernea和移民专家Mathur认为，非自愿移民会导致移民生产性资产的丧失和移民社会网络的破坏等负外部性，给移民带来贫困风险。在印度，从50年代到21世纪，大致有4000万人口由于国家发展计划的实施而非自愿迁移，其中75%的工程移民在迁移后，其生活状况比迁移前变得更差了［2］。在中国20世纪80年代以前1500万水库移民中，约有1/3移民重建了家园，恢复和改善了生活水平；1/3移民勉强可以维持生计；还有1/3移民处于绝对贫困之中［3］。对南水北调中线库区农村的调查研究发现，这些地区居民的贫困发生率较高，总样本贫困发生率28.09%，二次非自愿移民家庭贫困发生率高达31.5%，并且收入分化现象严重［4］。
学者杨友通过实证方法证明了移民贫困的整体性特征。对某市共调查统计了7118个移民户22107人，占该市农村移民总数的32%。移民年均纯收入低于924元［5］的低收入人口18183人，占统计调查移民总人口的82.3%，该市农村人口中低收入人口比例为8.4%，移民中低收入人口比例是该市平均水平的10倍。其中年均收入低于668元，没有解决温饱的人口为10138人，占45.9%，是该市农村没有解决温饱人口比例3.6%的13倍，移民贫困呈明显的整体性［6］。
马越是国内较早对移民贫困进行研究的学者，在对广西中小型水库移民调查后认为，库区仍严重地存在“六难”、“四差”。“六难”一是生活难。库区移民普遍人均有粮仅占当地居民的70%,现金收入仅占35%［7］，大部分移民温饱问题得不到保障,远远达不到当地群众的生活水平。二是交通难。大部分移民都是被安置到交通不便、信息闭塞、经济落后较边远的山区。三是饮水难。因被安置在边远干旱地区,水源缺乏,特别是到冬季水源缺乏明显,有的移民需到1.5 km以外挑水解决人畜饮水。四是用电难。大部分的移民因被安置在边远山区且居住分散,部分移民至今仍没有用上电。五是子女上学难。校舍紧缺, 教学质量低劣，移民子女有时被排斥,造成移民子女上学难局面。六是就医难。大部分的移民连简陋的卫生室都没有,有病时得不到及时医治。“四差”一是生产生活基础设施差；二是居住条件差；三是教育滞后，移民文化素质差；四是移民商品经济意识差，小农经济意识浓厚,制约了商品经济的生产与发展［8］。
曹洪升等通过比较的方法说明了移民既存在绝对贫困又相对贫困的现状。某库区1999年贫困发生率达到71.6%,而该库区所在的山东省贫困发生率1995年为19.3%;我国西部最贫困的贵州和陕西两省贫困发生率1995年分别为61.8%和58.0%;全国农村贫困发生率1998年为4.6%,1999年为3.7%。该库区移民相对贫困的状况也十分严重。人均纯收入未达到当地县平均水平的移民人数比例1990年为96.12%,1999年为98.35%。移民前,库区人均纯收入与当地平均水平相当，搬迁安置后,移民收入与当地平均水平的差距却在逐渐拉大［9］。
二、非自愿移民贫困原因分析
施国庆、陈绍军是我国非自愿移民研究的代表性学者，他们认为造成非自愿移民贫困的原因包括7个方面：一是移民安置规划上的缺陷。移民计划编制时没有把贫困问题作为重要内容在设计文件中反映出来,也没有和受影响地区的扶贫计划结合起来。二是失去土地等赖以生存的生产资料。原有的生产系统遭受破坏,收入来源减少，教育和医疗保健等福利设施及服务恶化，社会关系网解体。三是不合理的利益分配机制，向农民支付的土地补偿费和安置补助费不足以让农民开展生产。四是经济基础薄弱、移民安置困难。五是社会歧视，在就业、子女入学问题、社会保障、分土地等存在一定的歧视。六是移民心理素质较差,对新的生存环境、生产生活方式和未来的人际关系网的重建心存疑虑,对前途缺乏信心和勇气,承受着很大的心理压力。七是移民文化知识和技能水平普遍偏低，创业的意识和能力不强［10］。学者杨友［11］及黄莉、余文学［12］、朱建丽、吴剑［13］、唐磊雯、黄木金［14］、陈南易［15］的观点与此类似。
盛济川、施国庆将经济学的理论、方法和模型应用于水库移民贫困原因的研究中。该研究很有新意，他们认为根据水库移民贫困问题的特点,分别从移民的实物资本、人力资本和社会资本三个方面进行了分析,认为对于移民的货币补偿不足以弥补移民的福利损失是导致移民贫困的根本原因［16］。曹洪升等认为造成库区移民贫困的原因一种是原发性贫困, 自然条件的恶劣和自然灾害的频繁发生是库区贫困的先天性原因。另一种是由于工程建设引起资源减少和社会关系破坏而造成的贫困:一是水库的建设造成了资源的损失,而且没有进行合理的补偿;二是修建水库丧失了治理的机会和能力;三是贫困的叠加增加了解决该问题的难度［17］。范仲文认为移民贫困是因为1.土地资源不足与生产条件落后。2.扶贫管理“边缘化”。移民部门与地方政府部门在贫困移民管理上的脱节现象,造成了移民扶贫管理的“边缘化”。3.贫困保障制度缺失。库区贫困移民中得到过地方政府贫困救济的不足15%。由于法制化程度低,资金保障力度有限,在实施中救济范围窄、救济水平低等,因此不能从根本上解决贫困移民的基本生活问题［18］。
王琼雯从立法的角度对非自愿移民进行了分析，认为由于基本人权让位于公益优先的法律理念，移民立法缺乏民主性,移民参与有限，现行移民补偿立法存在许多问题，从而可能到来移民贫困。这些问题包括：1.立法多层次,缺乏统一性。2.立法不公平。存在身份歧视和对弱者应有的关照。3.立法不合理,科学性不强。移民搬迁不具有市场选择性,迁移的结果绝不仅仅是物质方面的变化,同时也会产生社会和心理的反应,表现为边缘化、相对剥夺感、缺乏自信等等,但这些无形的精神损害补偿却被有意无意地忽略了。4.立法不明确,操作性差，征地补偿费和安置补助费的标准模糊。5.程序性规范缺位［19］。
三、非自愿移民贫困的解决路径
塞尼建议阻止或克服贫困可以通过确定目标战略，以及足够的财务支持来实现，他创建的IRR模型显示必须采取的策略和方法：1.从丧失土地到以土地为基础的安置；2.从失业到再就业；3.从无家可归到家园重建；4.从边缘化到融入社会；5.从疾病增加到医疗保健改善；6.从食品不安全到充足的营养的提供；7.从财产损失到社区财产和服务的恢复；8.从社会分化到社会网络重建［20］。IRR模型对我国非自愿移民研究产生了深远的影响。
陈绍军、施国庆认为解决移民贫困问题应该从以下几方面入手：1.尊重移民的财产权利和参与权利。移民最起码有对补偿标准的知情权,对移民安置计划和移民社区重建的参与权,财产的被赔偿权。2.把扶贫纳入移民安置规划，制定切实可行的移民安置规划,把反贫困作为规划的目标之一,同时保证移民搬迁后不低于原有的生产生活水平。3.实施多元化移民安置策略，需要实行以满足各类群体需要为特点的多元化的移民安置策略,提高非自愿移民安置中的自愿程度,建立移民安全网。4.实施移民贫困监测评估，建立移民贫困风险评估指标体系和预警系统,对移民搬迁前后的生产生活水平、贫困指标进行跟踪,及时发现存在的和潜在的移民贫困风险,进行贫困风险的分析,并提出反贫困的对策,供业主及实施机构参考［21］。
孙中艮、余芳梅提出了较新颖的观点，认为传统贫困是一种收入贫困,以此理论为基础的反贫困并未从根本上解决水库移民贫困问题。而全面贫困是包含收入贫困、能力剥夺和社会排斥在内的全方位贫困。运用全面贫困理论可以对水库移民贫困的根源进行全方位的透视和剖析。在水库移民反贫困实践中,应以全面贫困理论为指导,通过改进水库移民贫困的衡量标准和反贫困业绩考核指标、完善水库移民社会保障制度、加大安置区移民基础教育和就业培训投资、消除水库移民信用市场排斥现象、增强安置区移民公众参与力度和构建畅通的水库移民抱怨申诉渠道,以从根本上缓解和消除水库移民贫困现象［22］。
陆远权提出的反贫困路径是：1.从战略高度实施整个库区的贫困解决方案。移民的搬迁贫困在某种意义上也来源于库区贫困，要解决移民的搬迁贫困,必须加大对库区的投入与扶持,不断增强库区的经济整体实力。2.防止“工程偏向”,加强移民经费的管理和使用。即注重有形项目的建设,把资金和人员重点投入到非移民项目之中,而将与移民相关的问题放在次要的地位,不能保证移民生产生活安置资金及时、足额地到位。3.立足扶持和发展,实施开发性移民。加大移民异地生产生活初期的经济扶持和投入力度, 4.采用集体安置方式,减少文化心理上的故土情结和行动上的返迁回流。5.以“素质脱贫”为目标,切断物质—文化—精神的恶性循环.把教育培训与脱贫结合起来,走“文化移民”的道路。7.给予移民优惠政策。8.严格计划生育,控制人口过快增长［23］。张庭凯［24］、朱建丽［25］、曹洪升［26］、杨友［27］等也持相近的观点。
马越认为要认真落实移民政策全社会通力合作,加快扶贫力度，以复合型股份合作制的形式发展种养业，引进各类能人到库区办经济实体，加强科技扶贫与实用技术的培训［28］。范仲文提出移民的贫困问题主要通过农村扶贫政策来解决,如农村特困家庭救济制度、农村“五保”制度、农村灾害救助制度等。建立和完善水利移民最低生活保障制度,保障移民基本生活,促进移民地区社会和谐、稳定与经济可持续发展［29］。
王琼雯认为解决移民贫困问题应加强立法。1.扩大移民参与,增强立法民主性.世界银行的移民安置手册提出:那些生存和生活方式由于搬迁而受到很大改变的人有权过问他们的未来,并参与将要改变他们命运决策的制定。移民积极主动地参与,冲突和延误就会减少,从而增加长期的稳定。2.通过立法界定“公共利益”。立法有义务合理地界定公共利益,防止公共利益背离公共性而带来立法不公。3.确立主体际的移民立法理念，以保障移民“人格尊严”为中心。改变目前移民立法混乱、规范效力低下的现状,必须制定统一的《非自愿移民法》,移民立法需要把所有移民视为法律人格上平等的主体,将移民立法定位于保护每一个移民个体的基本人权。移民立法应以公正补偿和正当法律程序为基本原则。国家对移民进行补偿时,不能仅仅以移民能够活下去为目标,同时还应积极地通过教育、文化、社会保障系统的建立坚持公开原则、移民自己参与原则、协商在先原则和司法最终原则［30］。
四、简要评价
已有文献在非自愿移民的贫困论证，贫困原因分析，如何解决移民贫困等方面我们已经有了一些成果。而且，在研究方法上，相关文献运用规范、实证及比较等方法较为得当。但是，对非自愿移民贫困问题进行研究存在三个“偏少”—总量偏少，高质量文章偏少，争论偏少。方法上，缺少运用计量方法建立模型、实验论证、、博弈分析、国际比较等论证方法，以微观调研证明宏观政策的问题比较突出。内容上，缺乏贫困机理、贫困评估、脆弱性评估、信息不对称下的利益主体行为选择等相关内容，使相关文献显得少了些说服力。而且研究者之间的争论较少，思路基本一致，这不能不说是一种缺憾。总之，总结已有研究成果，对解决非自愿移民贫困问题有着很强的理论和现实意义。
作者信息：吕雪枫，男，湖北省委党校、湖北省行政学院公共管理部副教授，研究方向为公共管理与公共经济。
联系方式：13607192157 邮箱：[email protected]
[1] 吕雪枫（1970—），男，湖北省委党校、湖北省行政学院公共管理部副教授
[1] 施国庆教授在2005年时估计为5000多万非自愿移民。笔者7000万非自愿移民估计与施国庆教授的估计有差异，原因是7000多万人的估计包括近年来新增的非自愿移民及其自然繁衍增加的人口—笔者注.
[1] Michael.M.Cernea:Studies on world Bank Resettlement Pllicies and Experiences[M]， New York.1988。
[1] 段跃芳：《开发性移民政策：概念框架、应用及发展》[J]，载《新华文摘》2007年第18期。
[1] 杨云彦、黄瑞琴、胡静、石智雷著：《社会变迁、介入型贫困与能力再造》[J]，管理世界，2008年第11期 。
[1] 按当时国家划定的标准，下同—笔者注。
[1] 杨友：关于水库库区移民贫困的几点思考，中国科技信息[J]，2005年第19期p34-35
[1]此处原文为金额数目对比，百分比是笔者的换算。
[1]马越：广西中、小型水库移民贫困现状与脱贫致富的思路，广西水利水电[J]，1998年第3期，p61-63
[1]曹洪升,赵世来,陈洪山：东平湖库区移民贫困与反贫困，人民黄河[J]，第25卷第10期
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（潘世东转载于郧阳师范高等专科学校学报）
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