杨海平 马润平
十八届三中全会以来，新型城镇化及其金融解决方案成为热议的话题。毫无疑问，在新型城镇化过程中金融将发挥难以替代的作用。但我们必须警醒：金融支持城镇化需要具备一定的条件，遵循一定的原则。在此基础之上，让各类金融机构的创新思维充分的涌流。
一、基于新型城镇化开展金融创新的条件
首先，进一步深化农地制度改革。新型城镇化实际要解决的农业、农民和农村的问题，因而离不开农地的改革。目前实行的集体所有、农户承包的土地制度已经成为阻碍资本与农地结合的主要障碍。土地的集体所有是一种模糊的制度安排，无法确保农民的土地权益不受侵犯、难以终结土地剪刀差(低价征收农民土地、高价转让用于工业和商业开发)，农民实际上仍难以真正分享到工业化、城市化所带来的农村土地增值。更为致命的是集体所有农民承包的情况下，农民对产权的期望是不确定的，其他主体对产权的期望也是不确定的。因而有利于土地集中化应用的交易难以形成。相较而言，农地国家所有、农民永佃是最优选择，即用永佃的形式承认农民对于耕地、农村经营用地、宅基地的永久使用权。原因是：其一，只有确认了这三块土地的永久使用权，农民的权利得到确认，农地交易就有了依据，农地的交易双方就能够清楚的界定交易的对象性质和内容，交易双方对土地的使用有着清晰的预期。从而农地定价成为可能，面向农地的系统化的价值重估就成为可能。其二，只有确认了永久使用权，农地才能够形成统一市场，市场各类主体才能够对农地进行交易整合，资本的长期投入才能成为可能，打破细碎化现状就成为可能，稳定预期可以吸引更多的资本来到农村与农地结合产生生产力；而农民得到的收益也足够进城。这样资本的流动就在城市和农村之间形成了，农业现代化、农村城镇化、农民市民化等都有了基础。其三，确认了农民对于三块土地的永久使用权，农地金融就有了基础，所有各类金融机构的积极性都可以得到激发，农地金融所有交易结构的设计、解决方案的设计就顺利成章了。
其次，培育城市化的产业基础。城镇化的本质是将大多数人口从土地上转移出来，从农村转移出来。这部分转移出来的人去向有两种情况，一是就地转化，即成为当地乡镇企业或其他企业的劳动镇，转化为市民。二是异地转化，即进入大城市成为产业工人，或成为个体工商户或者自雇人员，转化为市民。不论从哪个角度看，都需要城市能够提供一定的就业岗位，需要一定的产业基础。如果没有相应的产业基础，城镇化又将沦为不切实际的造城运动。
第三，消除资金和人员流动的政策障碍。按照目前的政策，不允许城市居民到农村买房子，目的是防止逆城市化。笔者认为这是行政化的思维。此类阻止人员、资本双向流动的禁令应该废止，如果认为立即废止有问题，那应该设计时间表进行废止。实际上，只要在规划的基础上进行合法的运用，不论城市居民还是农村居民应该是允许的。市场的特点正是流动，只有允许城里的市民购买农村的宅基地、房产，资本才能够下乡，农民获得资本就可以带着资本进城或者进行创业投资买房子。如果人为地造成并强化这种市场分割，则三农问题的解决遥遥无期。
第四，政府做的是做好土地使用规划，制定城镇化过程中的各类标准，比如环境保护的标准、公共服务设施的承载标准等。
二、新型城镇化金融解决方案创新的原则
城镇化金融创新需要厘清政府和市场的边界，让属于市场的回归市场；划分清楚金融与财政的边界，让属于金融的回归金融；划分清楚政策性金融和商业金融的边界，让属于商业金融的回归商业金融。
首先，厘定政府与市场的边界。城镇化是经济发展到一定程度的自发的行为。而不是政府主导的行政化行为。根据以往的经验教训，必须规范地方政府的投资行为，纠正其软预算约束和圈地造城的偏好，防范可能引发系统性风险的地方债务危机。就金融满足的城镇化需求的问题，不能由政府进行行政化的干预与安排，应该是通过引入市场化机构，通过其自发的商业动机去匹配需求。政府要做的就是创造明确准入条件，在竞争的环境下，激发金融机构的创新活力。政府还要适时评估城市就业消化能力以及公共服务设施的承载能力，发挥引导作用。
其次，厘定财政与金融的边界。目前看到很多研究，主要是分析新型城镇化产生的各类需求，然后分析相应的匹配资金。实际上，这是一种财政化的思路。在新型城镇化过程中，财政资金的支持是不可或缺的。但是就资金需求的主体部分而言，还需要金融方法去解决。金融是跨时空的价值交易，只要未来有符合条件的现金流，就可以再当下使用金融工具得到相应的资金。通过金融技术，将资产的未来收入流折现为现值，或者将资产本身通过市场予以变现，这里需要专业的金融机构进行交易结构或解决方案的设计。用金融的理念去思考，用金融工程的技术去设计。
第三，厘定政策性金融和商业性金融的边界。新型城镇化过程中，有的需求需要财政区匹配，有的充分发挥政策性金融的引导作用，有的则完全交给商业性金融。新型城镇化所需要的政策性金融机构主要包括主要从事系统性信贷风险的再保险机构、国家开发银行、中国农业发展银行等政策性金融机构。在实践中，可以安排这样的机制，政策性金融要做的项目进行公示，若有商业银行金融愿意，则推出。财政也是一样的道理。要积极引导民间资本参与城镇化建设，民间资本能做的事，要尽量让民间资本去做。
三、新型城镇化金融解决方案的设计
新型城镇化的金融支持方案包括两类问题的解决方案。第一类是农民在身份转换和收入来源转换过程中的金融解决方案。第二类是新型城镇化过程中公共实施的建设以及城市建设的解决方案。除传统的银行信贷以外，融资租赁之外，以下解决方案可以考虑。
（一）农民转换为市民阶段的金融解决方案
第一种方案：农地交易的金融解决方案。农地直接买卖是最简单的一种实现价值的方式。农民可将农地永佃权卖给国家担保的公司，或者其他土地开发投资公司，或者卖给愿意购买土地的下乡资本以及农村的种养殖大户、农村经营者。如果是卖给私人主体，建议由国家担保机构提供担保。我们测算，如果考虑到未来城镇化、农业现代化的收益，如果定价恰当，凭借此三块土地永久使用权的价值，农民可以直接带资进成，购买商品房和成为产业工人、个体工商户。考虑到卖断形式的一次性定价、一次性交付难以确保农民权益得到保护。可以使用土地债权，或土地票据，分期支付给农户相应的价款。今后，各级政府不应该通过征收农民土地，然后再卖给开发商的模式牟利。国家从农民手中征用土地，应该充分考虑到农民的利益，即使要征收，其定价应充分考虑未来农地产生的现金流。可以征收一定的税赋但税赋不宜太高。国家可以用可用可转债置换农民手中的土地永久使用权。可转债的设计给了农民一个选择权，在交出永佃权的起初，可以得到固定的现金流收入，在一定的时间段之后，如果认为股权的收益更好可以申请转换。对于政府来说，缓解了资金压力；对农民来说，获得了长期稳定的收益和自主的选择权。
第二种方案：耕地、集体土地、宅基地的永久使用权及其他财产的证券化。通过科学评估测算，建立个人账户，将农民在农村的财产以证券形式资产化，农民获得财产池的收益权凭证。农民可以进城成为产业工人、自雇人员，并且能够自由流动。土地证券化后，可以通过承包权抵押贷款、发行土地抵押债券以及发行股票等多种方式为农业发展和土地改良筹措发展资金，成为支持农村经济发展的一条有效融资途径。目前一些农民每年都进程打工。家中土地、宅基地都有抛荒的可能，而且该农户应该占有的集体用地权利也没有得到有效主张。对于此类情形，证券化的思路无疑是向农民提供了盘活宅基地、农村经营用地、农村耕地这三块土地的途径。
第三种方案：以耕地、农村经营用地、宅基地的永久使用权入股模式。股份制是与永佃权相契合的一种模式，也是笔者推崇的一种模式。笔者认为农民拥有永佃权之后不应轻易进行一次性转让，一次性转让其定价往往难以考虑到将来城镇化的红利。如果农民将永佃权入股，则能够保留剩余索取权，理论上，可以获得永续的现金流，而且这一现金流收益可以继承。农地入股的公司可以是公司化的家庭农场、农地开发公司、联合经营的农业公司。农民和农村经济组织能够利用土地入股，与下乡的城市资本合作经营，实现大农业的规模效益；也可以实现农业重大科技成果与土地的结合。按照土地的数量折合成股份。农民成为农地开发公司的股东。农民也可以联合组建成立股份公司，推选具有经营能力的股东开展经营或者聘请职业经理人经营。建立完善的公司治理结构，农民作为股东应该严格履行监督权力，通过合作社或者外部审计部门进行监督。在取得股东同意的情况下，各类土地开发公司可以农地作为抵押，向银行申请贷款，用以用于农业经营的投入。该公司也可以土地为基础资产发行土地债券筹集开发的用地。笔者建议该公司同时兼营农产品深加工。此时，农民就可以有两条出路，一是成为该公司的雇员或管理人员，就地城镇化。二是进城创业或打工。
在这里需要特别说明：长期以来，农民拥有的农村经营用地未得到开发利用。在永久使用权得到确认后，将其股份化后，土地的使用权转给投资公司，可以根据规划用途开展招商引资，开展BOT、BOOT等委托代建模式。也可根据农民意愿，开展其他各种形式的创业活动。
第四种方案：土地信托。农民将农村土地使用权作为信托财产，委托信托公司进行经营管理，主要包括耕地、宅基地、农村经营用地等。信托计划在这过程中将土地收益权份额化并且凭证化，农民凭借标准化的“土地受益凭证”定期领取收益，这种凭证还可进行转让。信托公司可以将土地种养殖大户，并提供信托贷款等服务。农民则可以进城打工或者创业，成为市民。
第五种方案：新型农业合作社形式。农民以各自拥有的农村土地使用权组建成合作社，选聘有能力的农民进行统一经营，合作社作为市场主体开展经营。耕地可以发展现代农业，经营用地可以发展农产品深加工企业。农民可以作为雇员继续在合作者劳动，也可以进入城市。还可以探讨生产合作社入股农信社等新型业态形式。
第六种方案：设立资管计划。可选用合格的资管经营主体，面向耕地、集体用地、宅基地的永久经营权，设置资产管理计划，模式基本与信托相同。.
（二）围绕城市公共服务设施建设的金融解决方案
第一种方案：利用股权投资的方式解决新型城镇化融资的问题。以股权的形式向国内的私营企业开放一些基础的项目，特别是服务业，比如说医疗、金融、教育等等未来城镇化发展需要的行业。组建新型的城投公司，用股份制的方式募集基金，民间资本可广泛参与。新型的城投公司要实现完全的财务可持续性，即城市投资公司如果是一个市场化运作的、现金流是完全可以覆盖的融资主体。此类投资公司可以承办的项目主要是一些盈利性相对较好的基础设施、商品房和保障房的建设，城市的给排水、污水处理和减排项目、旧城改造等。如果因经营公益性较强的项目而财务不可持续，则政府可以考虑为其匹配一些盈利性较好的项目。
第二种方案：运用基金的方式解决城镇化融资问题。由金融机构牵头，成立城镇化股权投资基金、产业发展基金等。如北京成立小城镇发展基金，是全国首支专注于小城镇建设的股权投资基金，该基金是由北京市政府、国家开发银行联合设立。新西兰有一个基础设施基金，由地方财政出资，主要投资当地的基础设施建设。这些基础设施可能赔本，为了弥补该基金的亏损，政府给他一些特殊经营，比如经营港口、运动员村等等，基金股东不分红，投资收益用于再投资。这样就把基础建设资金问题解决了。
第三种方案：资产证券化。政府筹措一批资金建设基础设施项目，然后将其证券化，出售给投资者。如此循环往复，不断完成更多的公共实施的建设。
第四种方案：发展委托代建方式。可以运用PPP、BT、BOT、BOO、BTO、BOOT、PFI等方式，建设基础设施。也可以在此基础上，创新更多的委托代建模式。
第五种方案：发展城市信托、房地产信托。城市信托、房地产信托是以城市项目或房地产项目为抵押担保来发行信托凭证、筹措资金的一种形式。这种方式在实践中应用广泛，只要做好项目的筛选，这种形式可以发挥较好的作用。
第六种方案：利用市政债和城投债解决新型城镇化的融资问题。筛选收益性较好的公共设施项目，发行城投债券。研究探讨地方政府发行市政债的途径和条件。
第七种方案：险资基础设施债券投资计划。按照保监会规定，保险机构可以发起基础设施债权投资计划，且其自身认购额度不能超过该计划的50%。此类投资计划与新型城镇化建设项目具有很好的契合度，而且保险企业的中长期资金宽裕，发展基础设施债券投资计划优势较大。
总之，在产权明确的情况下，充分发挥市场主体的创新积极性，在金融工程技术已经如此发达的今天，更多的能够满足农民、金融机构要求的交易结构、解决方案设计一定会应运而生。（本文发表在内蒙古金融研究2014年第4期，感谢编者的修改）