人力资源是一种特殊的资源，是可持续发展的资源，也是科学技术进步和社会经济发展最重要、最宝贵的资源。人力资源是各级各类人才的基础。少数民族及民族地区各类专门人才作为全国整体人才队伍的重要组成部分，与国民经济社会发展的关系极其密切。民族地区的自然资源要开发，经济社会要发展，科学技术要进步，产品质量要提高，社会主义现代化建设步伐要加快，关键就在于开发少数民族和民族地区的人力资源，培养各级各类专门人才。全面建设小康社会离不开人的全面发展，离不开人的素质的提高。必须按照“权利对等”的原则，提升人力资源开发与管理的层次。人力资源管理是指组织为了利用人力资源实现组织目标，完成管理工作中涉及的人或者事方面的任务，依据影响人力资源行为、态度以及绩效的各种法规、政策、活动及制度而进行的合理配置与协调人力资源的管理活动。权利对等作为提升人力资源管理水平的基本前提，是随着时代的发展而不断进步的。自18世纪英国经济学家亚当·斯密在《国富论》中，把“人的有用才能”作为经济增长的源泉以来，到20世纪80年代，以所罗默尔为代表的学者们认为“专业化的人力资本”才是促进经济增长的真正动力，这种理念的提升是权力者和权利者为了维护各自的利益而长期不断斗争的结果，同时也是人力资源开发与管理理念进步的强劲推动力。科学的人力资源管理最主要的目的，就是营造协调、融合的氛围，形成权力者和权利者的最佳融合状态即权利对等状态。只有达到这样一种状态，才能使由单个的个体组成的组织形成一个整体，使整体中的每一个权利者都发挥出更大的能力，使每一个权利者的弱点减少到最小的程度，使整体不论在数量上还是在质量上都远远超过原有成员的能力之和。因此，开发少数民族和民族地区的人力资源，提升对人力资源的管理水平，实际上就是落实“以人为本的科学发展观”的必然要求。简要地说，“以人为本”就是指一切历史创造活动，都要以人为前提、为基础，以人为动力、为最终目的。也就是说，一切创造活动都要以人为中心，一切为了人，一切依靠人。

一

 “知识贫困”正在威胁着西部少数民族地区。“知识贫困”在这里是指获取、交流、创造知识的能力匮乏，从而实质上剥夺了人们获得知识与信息的能力。从目前的实际情况来看，西部的高等教育规模普遍偏小，既不能满足西部发展对人才的需求，也无法满足公众接受高等教育的需求；不仅造成受过高等教育的人才浪费，而且与发达地区相比，存在着严重的受教育机会不公平的问题。西部各省、自治区高中应届毕业生大学升学率普遍低于全国的平均水平。譬如，甘肃每3.6个考生中只能录取1名，居全国倒数第一，而北京、上海等发达地区已接近1：1的比例[1]。严峻的现实状况表明，物质贫困、收入贫困对西部地区的负面影响尽管很大，但将随着改革开放的深入发展而趋减弱；而知识贫困将产生西部地区21世纪新的贫困人口，这不是在短时期内所能解决的重大问题。西部少数民族地区长期积弊而成的知识贫困，使得西部地区知识与信息能力不足，从而成为制约西部开发与健康发展的瓶颈。知识作为当代经济发展和社会转型的重要因素，它不仅创造财富，而且促进发展、推动改革。因而知识资源是一个地区乃至国家经济社会发展的最大优势资源。我国西部少数民族地区最稀缺的资源就是知识资源，西部大开发最大的制约因素也正是知识资源。知识资源匮乏直接影响了我国西部地区乃至全国整个现代化的进程。譬如，在中国科学院推出的中国实现现代化的时间表中，能够率先迈入现代化的城市和地区分别是：上海于2015年，北京于2018年，广东于2021年，天津于2026年，江苏于2033年。最后实现现代化的4个地区分别是：甘肃在2062年，青海在2065年，贵州在2070年，西藏在2090年[2]。治穷要先治愚，扶贫要先发展教育。西部地区经济与社会发展要想迎头赶上并形成持续的后发优势，就必须坚决走依靠教育和科技的路子，教育是西部大开发获得成功的基础。只有从教育入手，从源头抓起，我们才能逐步摆脱知识贫困的困扰，才能从根本上缩短西部地区与东中部地区在发展上的距离。

要依法开发西部地区贫瘠的教育资源。教育是提高全民素质、培养人才的基础工程，西部地区的教育要适度超前发展。为了支持西部地区教育事业的发展，从根本上提高西部地区未来人口素质，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过关于修改《中华人民共和国民族区域自治法》的决定。在教育资源开发利用上，该法作出了两个方面的新规定：一是帮助民族自治地方发展民族小学和中学，在发达地区举办民族中学，或者在普通中学开设民族班，帮助培养少数民族学生。《中华人民共和国民族区域自治法》第37条第2款规定：“民族自治地方的自治机关为少数民族牧区和经济困难、居住分散的少数民族山区，设立以寄宿为主和助学金为主的公办民族小学和民族中学。”由于一些民族自治地方的财政困难，其所举办的以寄宿制为主和助学金为主的公办民族小学和民族中学难以为继，因而这次修改增加规定：“当地财政困难的，上级财政应当给予补助。”同时在这一条款中增加了一款，即“各级人民政府要在财政方面扶持少数民族文字的教材和出版物的编译和出版工作”[3]。在原第65条(现第71条)增加一款：“国家在发达地区举办民族中学或者在普通中学开设民族班，招收少数民族学生实施中等教育。”[4]二是加大了对民族自治地方教育的扶持力度。为了帮助民族自治地方加速发展教育事业，修正案(现第71条)规定：“国家加大对民族自治地方的教育投入，并采取特殊措施，帮助民族自治地方加速普及九年义务教育和发展其他教育事业，提高各民族人民的科学文化水平。”“对人口特少的少数民族考生给予特殊照顾。各级人民政府和学校应当采取多种措施帮助家庭经济困难的少数民族学生完成学业。”“国家帮助民族自治地方培养和培训各民族教师。国家组织和鼓励各民族教师和符合任职条件的各民族毕业生到民族自治地方从事教育教学工作，并给予他们相应的优惠待遇。”[5]西部大开发是包括教育开发在内的整体开发，西部开发不能忽视和轻视教育开发。各级政府和有关职能部门，必须认真贯彻执行新修订的《中华人民共和国民族区域自治法》，并结合本地区、本部门的实际情况，研究制订执行该法的具体实施细则和措施，把依法开发西部地区的知识资源、教育资源落到实处，切实抓出成效。

要从国际竞争需要的战略高度重视民族地区的国民教育水平。民族高等院校尤其要把科学技术在民族地区的传播、运用，促使民族地区真正把国民经济的发展转到主要依靠科技进步的轨道上来，作为我们当前和今后相当长一段时间内中心任务的重中之重。我们要始终代表中国先进文化的前进方向，就要使中国的高等教育与即将来临的知识经济时代合拍，把人力资源开发和人的素质教育摆在首位。素质教育不是摆设，也不是追赶国际潮流，而是着眼于国家和民族长远利益的重大决策。实施素质教育的目的，就是要提高人力资源素质，促进经济增长和社会全面进步。只有人的全面发展和社会的全面进步，才是衡量我们各项工作得失成败的最高标准。我们国家目前还很穷，但是，再穷也不能穷教育。普鲁士王国弗里德利希·威廉三世，在100多年前曾对从拿破仑占领下的哈勒大学逃出来的教授们说：“这个国家必须用它精神上的力量来弥补它物质上的损失。正是由于穷，所以要办教育。我从来未听说过一个国家是因为办教育而办穷了的。教育不仅不会使国家贫穷，恰恰相反，教育是摆脱贫困的最好手段。”[6]从这段精辟的言谈中，我们不难发现后来普鲁士的崛起和一个统一的新兴德国的出现决非偶然。综观人类社会的发展，文化力量是社会变革的内燃机，一个社会的整体力量无一不是文化力量与经济力量、政治力量共同作用的结果。所不同的只是，作为物质力量的经济力量、政治力量总是以一定的形态存在于社会、作用于社会的；而作为精神力量的文化力量，则总是自觉或者不自觉地融入经济力量和政治力量之中，一起推动人类社会前进的车轮。从中华民族过去几千年发展的历史长河看，国内各民族尽管迭经战乱离散，却能够相互依存、相互促进、共同发展，最终形成世界上没有任何国家可以比拟的高度统一，其根本原因就在于共同的文化传统、国家统一的理念，已经深深地融化于中华民族的血脉之中，成为人们的普遍价值取向与理想追求。历史和现实告诉我们，中华民族的伟大复兴，既有赖于对全人类创造的精神财富的借鉴，更有赖于坚持中国文化教育的正确方向，有赖于民族创新精神的振兴。文化是一个国家和民族的灵魂，是综合实力的重要标志。一个没有共同理想信念和积极向上的文化价值观念的民族，就不可能有统一的民族认同意识和民族精神，就无法增强民族的凝聚力，就无法屹立于世界民族之林。国际上衡量国民教育发展水平，最主要的数量指标通常有：文盲率、人均受教育年限、高等教育入学率、就业人口教育水平等。经过几十年的努力，我国已经如期实现了义务教育的目标，高中阶段教育毛入学率达到43%，高等教育入学率已经接近高等教育大众化的底线15%，就业人员的学历也有大幅度提升。以“基本普及高中阶段教育”为基本目标，参照世界情况可以预期，到2020年，我国人口文盲率可以降到3%以下，普及九年义务教育，高中阶段教育毛入学率达到85%，人均受教育年限达到11年左右，就业人口教育水平高中达到30%，大专及以上到达20%，高等教育毛入学率达到30%—35%，经过努力是可以实现的[7]。与国际水平相比，我国国民教育处于中等国家水平。

要依法推进西部地区基础教育和高等教育的跨越式发展。教育是一个长周期的事业，也是一个面向未来的伟业。教育在西部大开发中的重要地位和作用，有的在短期内即可见效，但更多的则需要一个漫长的过程。与东、中部地区比较起来，西部少数民族地区在基础教育方面的差距，既有数量方面的，更主要的还在于质量方面。譬如，全国目前人均受教育的年限为8年左右，而西部地区则不到7年；东、中部的省、区、直辖市，到2000年底基本实现“双基”，而位于西部的绝大多数省份则都无法实现；在西部地区人口中文盲、半文盲的比例偏高，就业人口中高层次人才的比例明显低于东部，职业技术教育发展也较慢；2000年全国普通高校的招生录取率平均接近56%，东部有些省份高达70%，而西部地区的一些省份则低于全国的平均线，个别省份只有40%左右[8]。因此，“十五”、“十一五”期间西部地区要认真落实《中华人民共和国义务教育法》，依法实施九年制义务教育，争取尽快在西部地区基本实现“双基”。要认真贯彻《中华人民共和国民族区域自治法》，切实执行第36条、第37条的规定，即“民族自治地方的自治机关根据国家的教育方针，依照法律规定，决定本地方的教育规划，各级各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法。”“民族自治地方的自治机关自主地发展民族教育，扫除文盲，举办各类学校，普及九年义务教育，采取多种形式发展普通高级中等教育和中等职业技术教育，根据条件和需要发展高等教育，培养各少数民族专业人才。”[9]。西部地区基础教育要重视发展高中特别是中等职业技术教育。高等教育要重视发展培养与当地资源优势、支柱产业、拳头产品相配套的应用型专业学科和高级职业技术学院，同时加强成人职业继续教育，不能一味的把主要精力放在追求高精尖人才上。总之，应根据西部大开发不同阶段对人才的需求状况，及时调整人才培养的层次、科类和形式结构，坚持有所为、有所不为的原则，对一些开发初期急需的外语、计算机、金融、管理方面的人才，可以采取超常规的培养方法，既可短线和长线相结合，学历教育与各种非学历教育相结合，也可常日制教育与函授、夜大、电大等教育形式结合。西部地区各级各类教育事业的快速发展，尤其要依据市场经济对人才结构、层次需要的变化，在法律法规许可的范围内，不断地调整高校的专业设置和招生数量，协调各类教育间的发展比例，加快培养与内地经济衔接，与世界贸易接轨的高层次人才，使自己培养的人才用得上、留得住、养得起。

要用强有力的政策、法规措施遏制西部地区人才大量外流的现象。西部大开发不解决人才资源紧缺问题，开发西部必然会遇到极大的障碍。过去由于东部地区经济的快速发展及优惠的人才政策，西部曾出现人才“孔雀东南飞”的现象；现在实施西部大开发，尽管也出台了一些吸引和挽留人才的优惠政策，但由于西部地区基础差、底子薄、条件艰苦、用人机制不如内地灵活，仍然难以吸引优秀人才来西部落户，也堵不住本地人才继续外流的渠道。譬如，新疆每年考入内地院校的1—2万名学生，毕业后只有20%返回故乡参加建设。在过去的20年中，新疆流失人才已达到21万人，其中高级教师、学术带头人、技术创新骨干就有10万多人。这种人才流失的现象至今仍未得到有效控制，人才队伍仍然不稳定，结构不合理[10]。为此，就要贯彻落实《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》精神，“制定有利于西部地区吸引人才、留住人才、鼓励人才创业的政策。随着工资改革，建立艰苦边远地区津贴，提高西部地区机关和事业单位人员的工资水平，逐步使其达到或高于全国平均水平，依托西部开发的重点任务、重大建设项目及重要研究课题，提供良好的工作和生活条件，吸引国内外专家人才投身于西部开发。”“中央有关部门、东部地区大专院校和科技机构，要加强对西部地区提供智力服务和人才支持。”[11]在西部大开发中既要加快人才培养速度，更要提高人才素质，忽视发展速度是不妥当的，但不重视提高人的素质去单纯追求发展速度更是错误的，这种没有后劲的发展速度终究也是不能持久的。西部地区的当务之急，是要依法夯实基础教育，普遍提高全民文化技术素质。在条件稍有许可时，要大力发展专业教育，切实提高在校大学生比重；同时要制定优惠的人才法规和政策措施，稳定人才，吸引人才回流。据我们的调研资料获悉，新疆人事厅已出台新的人事政策，包括建立“能者上、平者让、庸者下的用人制度，改变素质不高的人占着位置不走，高素质的专业人才上不来的局面。”新疆为稳住人才队伍还制定了“三三五”工程，即10年内培养30名能够达到国家科技前沿水平的专家、300名自治区学科带头人、500名各地区各部门急需的拔尖人才。重庆推出了20条新举措，重点是改革户籍管理和放宽出入境证照办理政策。内蒙古对院士、博士生导师、教授、博士等实行特殊岗位津贴，科技人员竞争上岗不受职称限制，按岗位任务和业绩定酬。陕西对引进硕士以上的高层次人才，不受单位编制和职称比例限制。在贵州工作的博士以上高层次人才，省里将按相应标准提供一套住房，对博士、博士生导师、省管专家，两院院士，每月发放200—2000元不等的岗位补贴；有突出贡献的专家，博士生导师、政府特殊津贴获得者等，享受正厅级医疗保健等待遇；重点学科带头人由政府提供5—30万元的科研启动经费。总之，西部地区正在采取切实可行的措施，遏制住区域内人才外流过多的趋势，加大引进人才的力度以吸引高层次人才。引进人才的重点要以实用为主、急需为主，不求所有，但求所用；尤其要做好本地优秀人才“留得住、稳得住、用得好”的工作。

二

要从立法的高度重视西部地区教育事业的发展。《中华人民共和国经济和社会发展第十个五年计划纲要》要求：“把加强基础教育放在重要位置，继续提高国民教育普及程度。基本普及九年义务教育的地区要巩固成果，提高水平，尚未普及的地区要进一步扩大九年义务教育的人口覆盖范围。重点推进西部贫困地区和少数民族地区的义务教育，实施贫困地区义务教育二期工程。扩大高中阶段教育规模，有步骤地在大中城市和经济发达地区普及高中阶段教育。”[12]加快教育改革发展步伐，全面推进素质教育，是第三次全国教育工作会议的重要精神。在实施西部大开发的进程中，西部各省区必须从立法的高度把实施素质教育与本省区的具体情况结合起来，从实际出发创造性地开展地方性教育法规、规章的创制工作。西部地区少数民族人口多，牧业占有相当大的比重，必须依法推进农牧区综合教育改革，促进基础教育、职业教育、成人教育的协调发展，以适应农牧民脱贫致富奔小康的需要。对西部地区未来一个时期的教育改革与发展，必须依据《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国民族区域自治法》的有关规定，依法做好区域性的统筹安排，制订切合实际的发展规划，加强区域内部的相互支持与合作，促进各省各地区之间的优势互补，推动产学研的相互结合，充分发挥已有强项的辐射作用，在某些领域争取尽快形成强大的合力与竞争力。在教育基础设施建设和机构设置上，应考虑区域分布，力戒盲目性的重复建设。在制定教育事业“十五”计划和2010年发展规划时，要正视差异，不搞一刀切，尤其要加强省级政府对教育工作的统筹力度，注意因地制宜，突出特色，讲求效益与需求，实事求是地制定民族地区教育发展法律规范性文件，使民族教育的各项相关政策与措施更加符合西部地区的实际情况，从而依法保障西部地区教育事业发展得更快一些、更稳一些、更好一些。同时，要依法运用各种大众媒体，加强对民族地区教育宣传的力度，突出宣传民族地区教育的特殊性、艰巨性，以及民族教育、希望工程、春蕾计划等所取得的成就和经验，通过国际广播电视节目、外文报刊杂志、英特网等介绍我国民族教育的发展状况，从更多方面争取对教育的协作和支持。2004年7月8日，教育部、国家发改委、国家民委、财政部、人事部5部委联合下发《关于大力培养少数民族高层次人才的意见》，决定中央部委所属高校从2005年起按照“定向招生、定向培养、定向就业”的要求，采取“统一考试、适当降分”等特殊政策招收少数民族硕士生和博士生。我国将选择部分中央部委所属院校试点招收2500人（其中博士生500人，硕士生2000人），至2007年达到年招收5000人的规模，其中博士生1000人（按照国家统一学制执行），硕士生4000人（学习时间4年，其中1年为基础强化培训时间），在校生总规模为1.5万人（不含硕士生基础强化培训阶段人数）。国家希望通过相当一个时期的努力，逐步缓解和扭转少数民族高层次骨干人才匮乏的状况，改善人才层次结构，形成一支涵盖少数民族地区经济和社会发展的各个重点领域、以取得国内学历、学位为主体的少数民族高层次骨干人才队伍[13]。

要从执法的高度支持西部地区教育事业的发展。《中华人民共和国民族区域自治法》第70条规定：“上级国家机关帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人；根据民族自治地方的需要，采取多种形式调派适当数量的教师、医生、科学技术和经营管理人员，参加民族自治地方的工作，对他们的生活待遇给予适当照顾。”[14]根据法律规定，西部地区各相关教育行政部门和主管部门，应当在制定相应的适合民族区域自治特点的教育法规、制度，健全民族教育法制的同时，从严格执法的高度确保有关教育法规的贯彻实施。既采取超常规措施促进民族教育快速发展，又使有关教育法规系统化、科学化、完善化，确保民族地区教育改革的整体推进。当前尤其要加大对西部地区教育的各种政策性支持。譬如，在教材建设、学位点审批、重点学科及重点实验室建设方面，要根据西部大开发的需要，有计划地向民族院校、西部高校倾斜；在高校招生计划安排方面，一方面要不断增加西部高校的招生数量，另一方面要继续保持并扩大东、中部高校在西部地区的招生规模，不断提高西部地区高校的在校生数量，应届高中毕业生的升学比例；要会同有关部门制定有利于西部留住人才的政策，进一步落实并完善相关措施，鼓励东、中部地区的优秀教师、大学毕业生和研究生，到西部地区工作、服务和创业；进一步支持西部高校扩大开放程度，提供条件和契机使其加强与内地高校、外国高校和港澳台高校之间的交流与合作；支持西部向国外派出更多的留学人员，招聘更多的高级专门人才。同时要进一步加强民族教育普法和执法检查的力度，真正确立民族教育法规的权威性，使之发挥对民族团结、民族繁荣和民族教育发展应有的保障与促进作用。

要从资金投入上帮助和扶持西部地区发展教育事业。《中华人民共和国民族区域自法》第59条、第62条、第71条等，都规定了国家要设立各项专用资金，扶助民族自治地方发展经济、文化、教育事业。“随着国民经济的发展和财政收入的增长，上级财政逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及国家确定的其他方式，增加对民族自治地方的资金投入，用于加快民族自治地方经济发展和社会进步，逐步缩小与发达地区的差距。”[15]《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》也明确指出：要“继续实施贫困地区义务教育工程，加大国家对西部地区义务教育的支持力度，增加资金投入，努力加快实现九年义务教育。对西部地区高等学校建设予以支持，扩大东、中部地区在西部地区的招生规模。”[16]党和国家历来关心西部地区的教育事业发展，“九五”期间，投入了39个亿用于支持一期国家贫困地区义务教育工程，加上地方配套资金，达到100个亿。“十五”期间，国家继续实施第二期工程，中央投入50个亿，2001年和2002年中央又继续投入30个亿实施中小学危房改造工程。即是说，在“十五”期间，国家继续实施国家贫困地区义务教育工程，经费扶持总量超过“九五”拨款数额。国家财政部、国家发改委、教育部还依法设立专项资金，支持西部地区进行中小学危房改建工作，补助包括西部地区在内的农村中小学教师工资的统一发放工作；拨出专门经费扶助西部每省重点办好一所高等学校和一批示范性的中等职业学校；由国家提供经费，帮助西部地区利用内地教育资源为西部地区培养人才，尤其要进一步办好西藏班、少数民族预科班、内地新疆高中班和内地高校新疆民族班。在教育金融信贷方面，要增加对西部地区教育的银行贷款，并争取世行贷款，帮助西部地区的学校尽快改善办学条件。西部地区各级各类学校要在争取国家帮助的同时，因地制宜地改善办学条件，最大限度地挖掘内部潜力，“再穷不能穷教育，再苦不能苦孩子。”西部地区教育行政部门还要加强对教育经费的管理，合理使用经费，提高教育投资效益。

要从对口支援上协助西部地区发展教育事业。《中华人民共和国民族区域自治法》第64条规定：“上级国家机关应当组织、支持和鼓励经济发达地区与民族自治地方开展经济、技术协作和多层次、多方面的对口支援，帮助和促进民族自治地方经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育事业的发展。”[17]《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》也规定，要加大实施东部地区学校对口支援西部贫困地区学校工程，以及西部地区大中城市学校对口支援农村贫困地区学校工程的力度。建立西部地区远程教育体系。国家教育部在基础教育方面，依法大力实施“对口支援”工程，该工程自2000年开始，计划进行两期，每期2—3年，首批已组织东部各省对口选择西部一个省的100所学校为帮助对象，在管理、教学、仪器设备、教材诸方面，进行全方位的支持；在高等教育方面，将仿照基础教育的做法，在学科建设、教师队伍培训、办学条件改善、科学研究诸方面，组织并实施内地高校对西部高校“一帮一”的对口援助工作。教育部还与有关部门配合，采取切实可行的办法，安排内地学校的优秀教师以定期轮换的方式到西部学校任教，组织内地部分水平高、身体健康允许的离退休教师到西部学校任教或者参加教师培训工作。最近，教育部正与加拿大国际开发署合作，在我国西部地区开展以提高中、小学教师水平为主要目标的远程教育项目，中加双方立项评审专家组专程到西南科技大学考察了该校在少数民族边远地区开展远程教育的经验，认为有着广泛的推广意义和价值。西南科技大学成功实施的远程教育，成为我国西部远程教育的一个新亮点。西南科技大学在与加拿大拥有世界级远程教育专家的劳伦丁大学开展合作，双方从1993年开始共同探索在中国西部少数民族边远地区发展远程教育的途径。1995年，由双方牵头组织，为期6年的“中国西部远程教育”项目获得加拿大国际开发署344万加元的资助并正式启动[18]。

要从政策扶持上推动西部地区发展教育事业。在中共中央有关领导的倡导下，中宣部、中央文明办、教育部共同组织实施的“西部开发助学工程”，就是配合西部大开发战略，从政策措施上帮助西部地区培养人才、发展民族教育事业的一项重大举措。这项工程自2001年启动，每年在西部12省区选择1100名当年考入重点高等院校的品学兼优的特困本科生，每人资助2万元，受资助的学生在校期间的学费由所在院校减免一半。目前，首批获资助的1100名大学生，都按照规定领到了第一笔资助款和中央宣传部、中央文明办、教育部颁发的资助证书。由于我国经济社会发展很不平衡，因而还存在相当数量的贫困地区和贫困家庭，面对大批贫困学生，社会各方面的助学金还是十分有限的，能够得到西部开发助学工程资助的贫困生更是极少数。尽管如此，我们应当看到这毕竟充分体现了党中央对西部地区的亲切关怀，是一项体现党和政府温暖的德政工程，是一项功在当代、惠及后人的示范工程。党中央和国务院已明确表示，实施西部开发助学工程，不是权宜之计，今后将长期搞下去。与此相适应，西部地区的文化设施建设也要从当地实际出发，多方筹资，分步推进。西部地区的文化设施建设如图书馆、文化馆、电影院，乡乡有文化站，村村通广播电视等，已引起了国家的高度重视，将在安排支持西部建设重点项目的时候，考虑重点文化设施建设，采取倾斜政策，加大资金扶持力度。在加大政府投入的同时，西部地区也要注意运用市场经济规律，开辟资金来源，搞好资本营运，增强文化设施自身的造血功能，解决好已建成设施投入正常运作的经费来源问题，力戒出现有钱建，无钱养；“一年新、二年旧、三年破、四年垮”的恶性循环。

三

教育服务是WTO服务贸易的重要内容之一。WTO规则所指的“服务”，“包括任何部门的任何服务，但在行使政府职权时提供的服务除外”。这里所说的“行使政府职权时提供的服务”，“指既不依据商业基础提供，也不与一个或多个服务提供者竞争的任何服务。”[19]WTO规则将服务贸易分为12大类，教育服务属于其中之一。WTO规则规定，除了由各国政府彻底资助的教学活动以外（譬如军事院校），凡是收取学费、带有商业性质的教学活动等，都属于教育服务的范畴。WTO要求其成员国必须开放教育市场，使每一个成员国都可以平等地参与教育服务竞争。WTO服务贸易总协定规定的有关“教育服务”的条款，鼓励所有成员国到海外办学，要求所有成员国之间相互承认学历证书和学位证书；鼓励和提倡出国留学，支持专业人才的国际间流动，呼吁各国减少移民限制；强烈要求取消政府对各级各类教育市场的垄断行为，减少对本国教育机构的财政补贴。总之，要从事实上消除各国教育的封闭性和对外参与办学竞争的限制，使教育服务市场真正向国外开发，保证外国教育机构可以平等地参与竞争，最终实现教育的国际化。教育服务贸易在《中华人民共和国加入议定书》中规定有四种方式：（1）跨境交付。它是指一个成员方在其境内向任何其他成员方境内的消费者提供的服务，如通过网络教育、函授教育等形式提供的服务。（2）境外消费。它是指服务的提供者在一成员方境内向来自另一成员方的消费者提供的服务，如出国留学和培训。（3）商业存在。它是指一成员方的服务提供者在另一成员方境内设立的商业机构或者专业机构，譬如在其他成员方境内设立办学机构或者合作办学。（4）自然人流动。它是指一成员方的服务提供者以自然人身份进入另一成员方的境内提供服务，譬如外籍教师来华任教、中国教师到外国任教。教育服务业的对外开放并不是出让教育市场，更不是出让主权，而是寻求教育的共同发展。服务贸易把教育视为一种服务贸易产品，同其他服务贸易一样，在进行服务贸易磋商谈判时，各国在市场准入和国民待遇方面，要求中国政府按照教育类别做出具体承诺并列入减让表，同时依据我国法律规定对教育服务的开放作出限制和保留。

中国政府对教育服务业的开放作出了承诺。我国加入WTO的教育服务承诺主要包括如下四个方面：（1）对中小学、初中教育以及军事、警察、政治和党校教育，政府没有作出开放市场的承诺。（2）对于出国留学和培训，接受其他成员国来华留学生没有限制。（3）对于高等教育、成人教育、高中阶段教育、学前教育和其他教育，我国政府作出了有限制开放市场的承诺。（4）外籍个人教育服务提供者受到中国学校和教育机构的雇佣或邀请，可以到中国提供教育服务。我国政府还规定，外籍个人教育服务提供者到中国提供教育服务，必须具备学士或者学士以上的学历，并从事本专业工作两年以上，具有相应的资格证书或者专业职称[20]。当一些成员方要求中国政府提供关于教育服务收费信息时，中国政府则明确表示：“小学、中学和高等教育服务属政府定价范围”[21]，不得随意放开。这完全是从中国还处于发展中国家地位的实际情况出发作出的规定。

必须引导和鼓励内地优势教育资源到民族地区办学。国务院作出的《关于深化改革加快发展民族教育的决定》指出：“要进一步深化办学体制改革，鼓励和支持社会力量办学，支持东、中部地区社会力量在少数民族和西部地区办学，或者面向少数民族和西部地区在东、中部地区办学；鼓励和引导民族地区群众自费送子女到东、中部地区求学就读。合理调整各级各类教育的布局结构，促进教育资源的优化配置，不断提高教育投入的规模效益；加快校内管理体制改革步伐，提高学校管理水平。”[22]《国务院关于基础教育改革与发展的决定》也指出：要“抓住西部大开发有利时机，推动贫困地区和少数民族地区义务教育发展。继续实施第二期‘国家贫困地区义务教育工程’，省级人民政府也应制定相关政策，加大对贫困地区和少数民族地区义务教育的投入力度。继续实施‘东部地区学校对口支援西部贫困地区学校工程’、‘大中城市学校对口支援本地贫困地区学校工程’。采取切实措施，加大对少数民族地区实施义务教育的支持力度，提高适龄儿童入学率。”[23]要重视加强边境地区义务教育。继续办好内地“西藏班”和“新疆班”。教育对口支援实行目标责任制，要确保目标的如期实现，提高教育对口支援效益。《少数民族教育条例》（草案）则规定，国家鼓励和支持社会力量在少数民族地区办学，举办面向少数民族地区学生的学校。同时，国家制定优惠政策，引导和鼓励国内外优质教育资源来民族地区办学和合作办学。但是，境外任何组织和个人，不得在民族地区设立教育管理机构，必须接受国务院教育行政部门和当地各级人民政府的领导和管理。国家鼓励和发挥爱国宗教界人士积极捐资助学。经教育部门和民族宗教部门协商，同级人民政府批准，允许宗教界人士或者条件较好的寺院举办初级小学或者与社会联合办学。发展民族教育必须实行教育与宗教相分离，任何组织和个人不得利用宗教进行妨碍国民教育活动、干扰或者破坏学校教学秩序以及强迫或者诱使学龄儿童入寺念经。中外合作办学机构不得在学校内进行任何形式的宗教教育和宗教活动。外国宗教组织、宗教院校和宗教人员，不得在中国境内从事合作办学活动。对各族师生要进一步加强爱国主义教育、无神论和唯物主义的教育，弘扬科学精神、传播科学思想、创导科学方法、普及科学知识、树立科学世界观，不断增强各族师生自觉抵御封建迷信和邪教影响的能力。

要依法保证少数民族公民充分受教育的权利。少数民族公民受教育权是宪法和法律保障的发展权。少数民族公民受教育权，是使之作为一国公民的少数民族成员和多数民族的公民一样，有权接受平等教育训练的权利。受教育权，是公民在教育领域享有的重要权利，它是指公民接受文化、科学、品德等方面教育训练的权利。从广义方面讲，受教育权既包括每个人按照其能力平等地接受教育的权利，同时也包括要求提供教育机会的请求权。从狭义方面讲，受教育权是指公民享有的平等的教育权。随着人类文明的进步、民主意识的增强，对少数民族权利如何从法律上进行保障，已成为当今世界普遍关注的焦点问题之一。保障少数民族公民权利的内容，主要包括两个方面，一个是平等权，另一个是发展权。而受教育权又是发展权的重要内容，因为教育不仅是提高社会生产力的一种方法，而且是造就全面发展人才的惟一方法。我国《宪法》第4条、第46条规定：“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。”“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”第122条还规定：“国家从财政、物质、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建设事业。国家帮助民族自治地方从当地民族中培养各级干部、各种专业人才和技术工人。”[24]《中华人民共和国教育法》第10条规定：“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区发展教育事业。国家扶持边远贫困地区发展教育事业。”[25]《中华人民共和国民族区域自治法》第37条规定：“民族自治地方的自治机关自主地发展民族教育，扫除文盲，举办各类学校，普及九年义务教育，采取多种形式发展普通高级中等教育和中等职业技术教育，根据条件和需要发展高等教育，培养各少数民族专业人才。”第71条还规定：“国家加大对民族自治地方的教育投入，并采取特殊措施，帮助民族自治地方加速普及九年义务教育和发展其他教育事业，提高各民族人民的科学文化水平。”[26]民族教育上的不平等，对少数民族和民族地区未来的影响，将更广泛、更深刻、更久远，只有消除在教育方面存在的事实上的不平等，才能从根本上消除民族间事实上的不平等。从这个意义上讲，民族教育事业的发展是推进民族平等的恒久动力。中国共产党和中央人民政府历来对少数民族教育极为重视，国家不但制定了许多法律保障少数民族公民的受教育权，而且制定了大量的法规、规章和规范性文件，既从立法上保障少数民族公民的受教育权，也从执法上保障少数民族公民的受教育权，对侵犯少数民族公民受教育权的责任问题作出了许多严格的惩处规定。

要依法提高少数民族地区教师的福利待遇。《国务院作出关于深化改革加快发展民族教育的决定》规定：“要把教师队伍建设作为民族教育发展的重点，教育投入要保证教师队伍建设的需要。少数民族和西部地区教师队伍建设要把培养、培训‘双语’教师作为重点，建设一支合格的‘双语型’教师队伍。进一步深化教师教育制度改革，提高师范院校教师队伍的教学和科研水平，加强县级教师培训基地的建设。加强校长培训，提高民族地区学校的管理水平。拓宽教师来源渠道，鼓励非师范院校毕业生和东、中部地区高校毕业生到少数民族和西部地区任教。”[27]《国务院关于基础教育改革与发展的决定》第8条规定：“确保农村中小学教师工资发放是地方各级人民政府的责任。省人民政府要统筹制定农村义务教育发展和中小学布局调整的规划，严格实行教师资格制度，逐县核定教师编制和工资总额，对财力不足、发放工资确有困难的县，要通过调整财政体制和增加转移支付的办法解决农村中小学教师工资发放问题。县级人民政府要强化对教师工资的管理，从2001年起，将农村中小学教师工资的管理上收到县，为此，原乡（镇）财政收入中用于农村中小学教职工工资发放的部分要相应划拨上交到县级财政，并按规定设立‘工资资金专户’。财政安排的教师工资性支出，由财政部门根据核定的编制和中央统一规定的工资项目及标准，通过银行直接拨入教师在银行开设的个人账户中。在此基础上，为支持国家扶贫开发工作重点县等中西部困难地区建立农村中小学教师工资保障机制，中央财政将给予适当补助。各级人民政府要进一步加强对教师工资经费的监管，实行举报制度，对于不能保证教师工资发放，挪用挤占教师工资的地方，一经查实，要停止中央财政的转移支付，扣回转移支付，并追究主要领导人的责任。”[28]随着中国加入WTO向纵深发展和我国经济实力的增强，我们要进一步提高教师工资和福利待遇，及时足额发放其工资。建立严格教师奖惩制度和优秀教师定期外出考察、学习制度，增强教师的责任感和职业自豪感。建立教师任职流动机制、激发其竞争意识，净化职业道德，提高其工作能力和业务素质。建立一支具有相当数量、素质优良、结构合理、相对稳定、充满活力的民族学校教师队伍，是民族学校生存发展的根本大计。《少数民族教育条例》（草案）还规定，从事民族教育工作的教师应当具备国家规定的教师资格和任职条件，热爱民族教育事业，不断提高思想政治觉悟和教育教学水平，关心、尊重各民族学生的风俗习惯。国家应该设立少数民族教师培养、培训基地，帮助民族自治地方培养和培训各民族教师。国家组织和鼓励各民族教师和符合任职条件的各民族毕业生到民族地区从事教学工作，并给予相应地特殊津贴和其他优惠待遇。在民族贫困地区的乡、镇以下学校任教的汉族教师，任教满5年的，其子女在升学时享受当地少数民族考生待遇。要从边远山区和艰苦地区的实际情况出发，适当增加民族学校教师专业职务的职数。对于长期在民族地区从事教育工作，成绩突出和作出了重要贡献的，各级人民政府和教育行政部门要给予嘉奖。

要依法促进少数民族地区民办教育事业的发展。确立和明确民办教育在民族地区教育事业发展中的地位和作用，体现了人民政府对民办教育积极鼓励、大力支持、正确引导和依法管理的方针，它有利于保护民办教育举办者、民办学校和师生的合法权益，有利于促进民办教育健康有序地发展。2002年12月28日通过并颁发的《中华人民共和国民办教育促进法》第2条规定：“国家机构以外的社会组织或者公民个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的教育活动，适用本法。”[29]这就表明除了权力机关、行政机关、司法机关、军事和警察机关等国家机构以外的社会组织和公民个人都可以举办学校；民办学校的办学经费主要来源于举办者从社会自筹的资金；服务的对象和范围是面向社会举办的教育教学活动，而不包括企事业单位、社会组织面向自身职工举办的各种教育教学活动。民办教育事业是社会主义教育事业的重要组成部分，《草案》在明确民办教育事业公益性原则的同时，允许举办者可以取得合理的回报。从我国西部地区的实际情况来看，目前民办学校利用自筹资金来办学、捐资办学者为数不多，多数人是投资办学。所以，我们一定要大力支持和正确引导民办教育事业的发展。教育资源向中心城市集中，是市场经济和改革开放的重要特征，也是教育现代化发展的基本走向。西部地区中心城市的教育成本相对于沿海发达地区是比较低的，相当数量的家长都愿意把孩子送到附近的城市去接受良好的教育。中心城市教育的辐射作用还体现在城市化、工业化、信息化进程中对学生先进观念、视野、学识、技术等多方面的正面影响。因此，国家和地方政策投入到西部地区的教育资金，应该拿出一部分投入中心城市，同时指令中心城市无偿或者部分有偿的对老少边穷地区学生服务。

少数民族地区的教育服务业的发展要走可持续发展道路。坚持可持续发展战略，必须把教育服务产业放在十分突出的地位，并在具体工作中把它落实到实处。任何时候都不能以牺牲文化教育事业的进步为代价，去换取经济的一时发展和繁荣，要通过加强文化教育事业去促进少数民族和民族地区的可持续发展。可持续发展战略中的重要之点，就在于落实科教兴国战略，提高人口素质，加快科技发展。科学技术是第一生产力，科学技术在当今世界上已越来越成为推动历史进步的革命力量，成为国家和地区强盛的决定性因素。促进少数民族和民族地区的可持续发展，必须加速科技进步，加快民族地区的国民素质教育，提高民族地区的科技文化水平，实现可持续发展战略顺利实施的人才资本积累。各级政府和教育行政主管部门，一定要把少数民族和民族地区教育放在优先发展的重要位置，采取切实有力的措施，稳步推进民族教育事业的改革和发展。同国有企业改革一样，民族教育也要从粗放型向集约型转变，要树立精品意识和质量观念，树立以质量求西部地区教育生存和发展的观念，积极主动的调整少数民族和民族地区学校的网点和布局，使有限的民族教育资源发挥更大的教育效益。加入WTO之后，我国将放宽国外机构进入我国合作办学的条件，并允许其在资金投入上占优势。国外教育机构普遍都具有较强的办学实力和吸引力，将对包括少数民族和民族地区在内的我国教育体系带来巨大的挑战。少数民族和民族地区的学校无论在硬件建设方面还是在软件建设方面，与国外名牌学校相比较都有较大的差距，无论是办学的观念还是办学的条件都处于劣势。就高等教育而言，西部地区多数高校在办学思路和管理方式上落后于时代，与国际高等教育加强交流和接轨的信心不足，也缺乏将本校、本系、本专业推向国际的具体措施。因此，这种教育竞争将是不平等的，需要付出巨大的代价。所以，如果我们不做好充分的思想准备，民族地区的教育事业就会丧失良好的大发展机遇。西部大开发，教育要先行，良好的教育将是少数民族和民族地区进入知识经济时代的“入场券”。我们一定要加大教育开放的力度，完善教育法规体系，提高依法治教的水平。当前尤其要牢固地抓住加入WTO之后知识流动和共享性障碍减少的契机，充分利用发达国家的知识、信息资源，积极与国外大学开展多种形式的合作办学。少数民族和民族地区是我国民族文化的发祥地，有着深厚的历史和民族文化资源，民族地区的各级各类学校都应当充分发挥在传统文化、民族语言、民族学等学科方面的优势，利用我国学费较低、基础教育和本科教育扎实的特点及优点，更大规模地吸引外国学生来华学习。尤其要适应对外汉语教学剧增的需求，西部地区高校和中等学校要抓住机遇积极提供教育服务，开拓国际教育产业的市场。

五

西部大开发必须把西部地区的经济建设和西部地区人力资源开发工作有机结合起来，必须从重视“物力资源”开发转变到主要依靠“人力资源”开发的轨道上来。西部地区最大的资源是人力资源，开发西部必须实行人力资源开发战略。只有西部地区的经济发展了，人力资源开发工作才能有更坚实的物质基础。同时，只有西部地区的人力资源合理有效地开发，西部地区的经济发展才会有更为长久的动力源。因此，西部大开发的关键是人力资源开发。马克思在《资本论》中指出：“我们把劳动力或劳动能力，理解为人的身体即活的人体中存在的、每当人生产某种使用价值时就运用的体力和智力的总和。”[30]从一定意义上讲，这也就是我们今天对人力资源概念理解的核心。马克思认为，从体力方面说许多动物的体力使人类感到惭愧。但是，人类的智力却是任何动物也比不上的，人类强大的潜在力量不在于体力，而在于智力，先进的生产力必然以先进的、高智能的人才因素为特征。因而“能力”正是人力资源开发的核心因素。能力从哲学上讲，就是指一个人所具有的认识和改造客观和主观世界的力量；从管理学上讲，就是指一个人具有的促进管理目标实现的力量。一般的理解，能力是指人能胜任某种工作的主观条件，或者理解为做事的本领。一个人的能力包括德能、技能、体能和智能，它是通过现实社会活动展现出来的实际本领。因此，人力资源的能力可以理解为在一定区域范围内，可以被管理者运用产生经济效益和实现管理目标的体能、智能与技能等人力因素的总和在其现实社会活动中综合表现出的主观条件和实际本领的总和。人的能力是智能、技能和体能的高度统一。人的体能是有一定限度的，而人的智能、技能则可随着人们所受到的教育、对自然规律认识的深化、生产经验的积累而不断得到提升。

人力资源开发就是不断增大人力资源的能力含量和提升人力资源的能力水平。人力资源的能力素质的四个方面是紧密联系，相互依存的。智力是掌握知识、技能的基础，智力水平在一定程度上制约着知识和技能的获得情况；知识、技能也会增强人们的智力水平，所谓的“见多识广”、“熟能生巧”也就是对其综合概括。体力是其中的“基础之基础”，没有健康素质，人力资源其他素质的开发就会成为一句空话。因为人的健康程度的提高，可以使劳动者的劳动效率提高、工作时间增加，还会由于人的寿命的延长而促进人们进行教育投资的积极性，这些最终都能够使劳动成果增加，经济持续增长。所以，人力资源的健康素质或者体质能力开发对西部民族地区的经济社会发展同样十分重要。通过对西部地区健康投资状况研究，我们发现西部地区人力资源健康状况、健康投资明显不足，与东部相比还存在着相当大的差距，具体表现为人口健康水平低下、医疗保健服务能力不足、社会公共卫生设施条件差、健康环境条件相对恶劣。在影响人口健康的众多因素中，经济因素又是首要的因素，也就是说西部地区人口健康水平低下，卫生医疗条件差，其真正的根源在于经济落后和贫困。因此，关键在于如何打破西部地区贫穷和人口健康水平低下之间的恶性循环，促使西部地区逐步走向社会经济发展和人口健康水平提高齐头并进的道路，然后进入更高一层的循环当中，形成螺旋式上升的发展格局。一是要在发展经济的同时，按照适当倾斜、有所侧重的原则，采取以相对经济而有效的方式提高人口健康水平，打破西部地区贫困和疾病之间的恶性循环。二是以可持续发展的观点，全面贯彻“控制人口数量，提高人口素质”的基本国策，不断提高未来人群的健康水平，培育西部地区可持续发展的恒久能力。三是运用政策乃至法律手段，如构建社会保障体系，以利于民族地区人力资源开发持续稳定地进行。

人力资源开发应该是一定区域或组织通过法律法规来保障对人力资源的有效投资（教育、健康）的形式，提升人力资源的能力，增强其资本特性，使人力资源与经济社会发展相协调的过程。从某种意义上讲，人力资源开发就是人力资本形成的过程。理解这一概念必须把握如下三点：（1）人力资源开发方式包括教育、培训、体育和卫生保健以及合理配置等，概括起来，就是对潜在人力资源合理的挖掘和对开发的人力资源合理的利用。（2）人力资源开发主要包括五个方面内容：一是人的身体素质的开发。目标是人的寿命的延长、体力的增强和耐力的提高。二是人的知识的全面开发，即通过普通教育提高人力资源普遍的知识水平。三是人的技能的长进，通过实践环节全面提高人的技能。四是人的创造能力最大限度的挖掘，本质在于人的创造性和创造力。五是精神动力的发展，即人的积极性、自觉性、能动性的充分发挥。从一定意义上说，这五个方面的开发程度又标志着人的全面发展的程度。促进人的全面发展，从根本上讲，就是要充分挖掘人的潜能，变潜在因素为现实能力，极大地调动人的主观积极性、自觉性、能动性，解放人的思想，激发人的创造能力。只有重视并采取有效措施，实现上述五个方面的开发，才能全面实现人的价值，使人获得真正的全面发展。（3）人力资源开发的对象可以分开发主体和开发客体两个方面。从开发主体上讲，人力资源的开发主体是多元化的，可以由政府、社团组织、企业以及个人分别承担，也可以是两方或者三方共同投入，各具收益；从开发客体上看，是指对人力资源思想道德素质、科技文化素质和身体素质的开发。

发表于张志新、宋才发著：《西部地区人力资源开发及其法律保障研究》，中央民族大学出版社2006年版，第1—32页