中国式管理与中国式追责
贺永顺
8月2日昆山爆炸事故的处理结果终于出来了，除追究刑事责任的相关人员外，还有其他35名地方党委政府及其有关部门工作人员分别给予相应的党纪、政纪处分，其中，给予江苏省政府党组成员、副省长史和平，苏州市委副书记、市长周乃翔，江苏省安全监管局党组书记、局长王向明记过处分，给予苏州市政府党组成员、副市长盛蕾、徐美健，苏州市安全监管局党组书记、局长华仁杰记大过处分。
看到这个处理结果，有些人肯定很高兴，因为从昆山到苏州再到江苏省全部有人为此承担了责任，甚至觉得应该让更多人为此承担责任，他们会问：书记、省长为会么不担责，国家安监局为什么不担责？我们不是常说：安全生产人人有责吗？！既然是“人人有责”，那就应该“人人担责”才对。
但也有人会感到不理解，昆山出了爆炸事故，为什么要市里、省里，甚至是中央来负责任呢，我们现在不是经常讲各司其职吗，冤有头债有主，哪个出了事哪个来负责，一打一大片，看上去好看过瘾，但对下一步明确安全生产责任有意义吗？如果总是这样，那国家安监总局就没法干活了，因为中国这么大，一出事就无上限的问责，负责人不得经常换？好像这并不符合管理的逻辑。
两种观点似乎都有道理，那问题出在什么地方呢？ 主要出在中国式的管理模式上，正是中国式的管理模式导致了中国式的问责模式。我们先来分析梳理一下中国式的管理模式。
中国式管理的主要特征就是自秦以降的集权式管理。在这种管理模式下，上一级的管理可以完全包涵下一级的管理，一直到最高的中央政府可以管理全国的一切，也就是人们常说的“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”。举例来讲，乡可以管村，县又可以管乡，市再管县，省再管市，最后是中央管省，而且这种管理又是一种完全的包含关系，即县不仅可以管乡，而且也可以直接管村，其他同样以此类推。
这种管理意味着，任何上一级都有权管理下一级的所有事务，最终每一个管理者都只是中央到地方若干纵向线条上的一个层级，所以我们又将这种管理俗称为“条条管理”模式。中国并不存在以自治为主要特征的“块块管理”模式，即使有一些表现形式，那也只是上级因各种原因对下级的授权而已，一旦需要上级随时可以管起来。所以中国只存在上下级之间根据重要程度进行分工，而根本不存在一件事务下级完全可以拒绝上级来进行管理。
这种上级有权管理下级所有事务的管理模式，就是一种非常典型的集权管理模式。按照此种模式，在中国的政府管理体系中，上级管理者对于下级管理者的所有事务都有权力。他们可以随时对下级的工作进行检查，也随时可以要求下级向其报告工作。中国的下级最难做，而且越到基层越难做，到了基层几乎是谁都可以管你，谁都可以要求你做事。基层除了本职工作外，还有若干永远也应付不完的上级。
当然按照权责对等的原则，既然上级管理者有权管理下级的所有事务，那么上级管理者也就对下级的所有事务负有责任。一个村里出了问题，照样可以追究到省里，甚至可以追究到中央。至于追究到上面哪一级，主要看所出问题的严重性来定，并没有一个公开透明的制度。也就是说，上级对下级到底负多大责，基本上是以潜规则来决定。
这种管理模式最大的问题，就是不同管理层级的管理责任很难划分，不同的管理层级到底该承担多少的责任？以前因为不够人性化，基本是“人人有权、个个无责”，现在因为强调以人为本，又变成“问都不问，找人担责”了。本来问责的意思，应该是先“问”清楚是谁的责任，再根据情况找人追“责”。
不管是哪一种情况，其实从来就没弄清楚相关责任人的确切责任。说一句公道话，不是各级管理人员不想弄清楚，而是在这种集权管理模式下很难弄清楚。对于一个问题，上下级的责任边界到底在哪里，似乎永远都是一笔糊涂账！
经过前面的分析，我们再回过来看看中国的安全管理。在中国，安全管理毫无疑问是大事情，自上而下都非常重视，是比较典型的集权管理模式，中央到地方几乎是一竿子插到底。在这种体制下大家都非常“忙”。上级“忙”，是因为他们要不断下去检查考核，既要检查下级管理的安全事务，也要检查下级管理工作本身。
中央的安全管理部门，要对全国的各类安全问题负责，中国这么大，就是有天大的本事也查不过来。但是他们不得不查，一方面他们确实可以查出一些问题，另一方面这是他们的责任，即使根本查不出问题，那也是在尽职，将来出了问题总可以减轻责任。这种思维逻辑对于任何一个“上级管理者”都是一样的。所以如果你要问他们忙不忙，他们一定会向你诉苦“忙，真的很忙”。
下级当然更“忙”了，不仅要对辖区内的安全问题负直接责任，要不断地检查企事业单位的安全生产问题，更忙的是要接待来自上级无休止的检查。上级来人检查不接待不符合中国官场礼仪，而且如果不接待他们，那些人连检查对象的门都摸不着。除此以外，就是没完没了的汇报、总结。在中国基层干部最难当，也最辛苦，问题就出在上面的婆婆太多，谁都可以给他们布置工作，要求他们汇报材料。
中国的各级管理者就是这么年复一年的“忙着”！至于这么忙的效果如何，这不是他们所关心的，他们也无力去关心。尽管他们知道，他们根本不可能对下级的那此事务负起责任。当然如果不出事，那就皆大欢喜，更何况通过检查还可以吃吃喝喝？如果出了事，那就自认倒霉，自叹运气不好。这种模式对提升管理效果有什么好处呢，不客气地说几乎是一点都没有！
再回到昆山出事的那个企业，除了昆山当地的管理部门查过外，苏州市肯定也去查过，省里弄不好也去查过，国家的甚至也有可能去查过，即便没有直接去检查过那个企业，上级部门肯定督促过昆山市的安全生产工作，至少发过什么通知要求之类的文件吧。所以说，那个企业出事，从省到市一路问责下来似乎也没有错。因为你既然有权来检查这、检查那，现在也当然可以问你的责。这一点也不冤枉！
正因为如此，出了昆山这样死140多人的大事故，在我们这种谁都有份的管理模式下，为了平息民愤，省、市、县一起打板子就一点不奇怪了。如果民愤再大一些，再问中央某些人的责也未尝不可。三聚晴氨奶粉事件不就是这样吗，最后是将国家质监总局局长给免职了。我估计这个局长一定觉得莫名其妙！但谁让国家质监局有权管理石家庄市质监工作呢？！你有权你就得负责嘛，你要是没权怎么会有人追究你呢？！
这种稀里糊涂且让人不大服气的问责，能解决问题吗？答案显然是不能。最主要的问题是责任根本就没有弄清，昆山事故中省、市、县到底各自承担多少责，为什么省长只是记过，而有些人要判刑，省长记过是轻还是重了，好像谁也说不清。责任都没有弄清的问责，就不可能真正起到惩罚作用，更不可能在今后提升管理水平，只会陷入出问题——问责——再出问题——再问责的低水平重复之中。
所以我们说，中国式的管理模式导致了目前的“一锅煮”式问责，这种问责从来就不是建立在严格的责任制基础之上的。事实上，上级包揽一切的集权管理模式，又根本不可能划分清楚各级的具体责任。换句话说，集权管理的逻辑注定问不清各级的责任。分清责任的管理必须是分权式管理。
对于行政管理来说，分权管理主要应当依据行政区域来进行，即允许一个行政区域的管理机构对区域内事务主要进行自治式管理，并规定上级部门不得进行干涉，上级部门只管理几个下级行政区之间的事务，即上级主要管理那些跨下级行政区域的事务。这样不同层级管理主体的权限就会变得非常清楚，这种管理模式通俗地说就是“块块管理”。
以安全生产管理为例，如果按行政区域进行划分，安全生产就应当是属地管理，即昆山企业的安全生产就由昆山的安全生产部门管理，苏州市、江苏省、直至中央，都不能进行直接的具体事务管理，这些上级的管理主要应体现在政策的制定上。上一级的苏州市只管理其辖区内跨县级行政区企业的安全生产管理，或是其下级行政区无法管理的企业，省与市、中央与省的安全生产管理关系，均可以以此进行类推。
在这种“块块管理”模式下，苏州相对于昆山来说，只是更大范围的行政区，并不是昆山的上级管理部门，同样，江苏省对于苏州来说，也只是更大范围的行政区而已，并不是苏州市的上级管理部门。在安全生产的管理上，两者完全是平等的，都是按照国家法律进行管理，不同的只是管理对象，更不存在谁领导谁、谁检查谁的问题。
如果按照分权式管理，昆山企业爆炸的责任就应当全部由昆山安全生产管理部门相关人员负责，如果是市里管理的对象出事，就是市里负责，省里出事则是省来负责。平时也是各管各的事务，也就不会出现今天省里去昆山检查安全工作，明天苏州市又去昆山检查安全工作，甚至国家也去昆山检查工作的怪现象。昆山就不会有“反正上面还有人管”的心态，就会一心一意管好自己的事，也不会整天去应付上级的检查考核了。当然如果管不好，那也必须是全部担责！
集权式的“条条管理”是金字塔型的，而分权式的“块块管理”是平面型的。前者管理主体有层级的高低，各级管理主体是不平等的，存在着上级与下级之间的领导关系，各级之间的责任很难划分清楚。而后者管理主体没有层级的高低，各个管理主体都是平等的，不存在一个管理主体领导另一个管理主体的问题，不同管理主体之间的责任划分得非常清楚。
分权式管理比较典型的是美国，美国的联邦事务、州事务以及县事务、社区事务几乎是互不隶属的，所以也就不存在相互之间在管理事务上的责任不清问题。通俗地说，在分权式管理模式下，一个事务原则只能由一个主体去管，管理主体与管理事务之间是一一对应关系，管理的权限与责任界定得比较清楚。而在集权式管理下，一个事务经常是几个主体都有权管，是多个管理主体对应一项管理事务的模式，也就很难将各自的权限与责任划分清楚。
现代社会管理特别重视权与责要对等，也特别强调权与责要清晰，只有这样，职责明确的管理机制才能建立起来，否则整个管理就会比较混乱，管理水平也就很难提高。社会管理比较先进的国家或地区，无一不是具有职责清晰的特点。中国的社会管理要想进步，就要尽快解决目前这种谁都有权管、谁都不清楚责任的管理模式。只有这样，我们类似于昆山爆炸这类的事故才会逐步减少。