土地改革新思路
智石经济研究院副院长 卫祥云
土地改革是当今中国的一件大事。自从1978年党的十一届三中全会《决定》实行农村土地承包责任制以来。中国农村的土地经营和农村面貌确实发生了很大变化，八亿农民彻底解决了温饱，告别了建国以来的极度贫困状况。
为了实现中国农村从温饱向小康的转变和适应中国城市化的发展。2013年举世瞩目的党的十八届三中全会《决定》再次提到农村土地改革。而值得我们注意的是：目前《决定》中关于土地改革的表述和正在推行的农村土地改革政策实质上并没有突破性的推进。土地改革的主要内容不外乎“保持农村集体土地所有制不变，维持农村土地承包经营权不变和实行经营权流转”三项基本内容。2014年的中央农村工作会议又提出了在这三项基本原则下的有关土地使用权的入股、抵押、流转和有偿转让、继承等实施细则和意见。到此为止，中央政府关于农村土地改革的政策已十分明确，除各地执行中出现的偏差需要予以纠正和解释外，基本上无可置喙和质疑。
但需要我们认真思考的是：关于中国土地改革的研究却不能就此止步，尤其是关于中国土地改革的制度创新远远没有提上议事日程。目前，中国农村的土地改革现状不但不能称之为“新土改”，甚至不能称之为真正的土地制度改革。这种无视土地产权和刻意回避土地私有化或混淆土地私有化概念的研究是在研究伪问题。虽然许多专家、学者和各种智库的研究观点争论颇多，但如果就政策研究政策，只在现有的法律框架内做研究和思考问题，那么这种研究的意义不是没有，而是要大打折扣了。因此，从中国目前土地改革的现状出发着眼于未来土地改革制度创新对中国经济乃至中国前途的发展而言，关于土地改革的研究则大有文章可做。
一、土地改革研究不能止步于政策研究
目前，我国《宪法》规定了中国的土地制度，即社会主义公有制，包括国家所有制和社会主义劳动群众集体所有制。
关于中国土地制度改革的研究观点，大多数是在现有《宪法》规定的前提下提出的并做了一定的社会调查而得出的有关建议，对政府制定农村土地政策有一定作用，但作用不大，因为在不动集体所有制产权的情况下，农民对承包土地的开发和利用最有发言权，大道至简的道理谁都懂，用不着所谓的土地研究专家们指手画脚。有的学者企图走中间道路，抛出所谓的土地产权与使用权重合一类的研究观点，是无视土地产权的概念偷换，无助于问题的真正解决。制度经济学关于产权理论的论点无懈可击，它包括所有权、使用权、交易权和继承权的高度统一，离开交易权谈所谓的使用权、转让权和继承权严重违反了产权的逻辑。
在2014年的莫干山会议上，关于中国土地改革的讨论不欢而散，其原因是讨论缺乏论战的一方：即部分学者因为“土地私有化”被划为讨论禁区而放弃阐述自己的观点。他们甚至不愿意使用“土地私有化”这个词，其理由是：土地原本就是人民自己的，不论是城市土地还是农村土地，土地产权都是清晰的，且属于私有产权。只不过被政府强制收为国有和集体所有了，应该还给他们。并指出1954年《宪法》规定：人民拥有土地所有权。只是文化大革命之前的两次重大体制变动剥夺了人民的土地所有权。
当然，上述学者的观点不是没有任何道理和依据，而是在当今中国的语境下已不具备土地改革的可操作性。如果从理论上讲，《宪法》是可以经过法定程序修改的。现在如果按照1954年《宪法》把土地产权归还人民，归还主体已难以确定。而且后来的《宪法》把土地收归国有和集体所有，也是有法定程序的。
所以，从目前中国社会的现实情况看，我们研究土地改革不能只追溯历史，纠结往事，这种找后帐的方法既不可取也不现实，更无助于问题的解决。我们只能本着实事求是的原则，立足当下，面向未来，在承认现实、确定时间的前提下，对现有的集体土地确权到个人，一次完成土地私有化，以既往不咎，来日方长的心态去思考和寻求解决问题的思路。与此同时，我们也要力求避免离开土地私有化研究伪问题，更无需把简单问题复杂化，争论不休。
因此，关于中国土地改革的研究必须突破现有法律的樊篱和限制，不能把土地改革研究的制度创新等同于政策研究。如果说政府智库囿于体制的限制只能做政策解读。而作为民间智库则必须做到中立，前瞻和具有建设性。只要本着这个原则，我们相信关于中国土地改革的研究一定会呈现多年未见的百家花放、百家争鸣的新局面，也只有通过百花齐放和百家争鸣才能为中国土地改革的制度创新提供优良的土壤和气候。而土壤和气候条件一旦成熟，贫瘠的土地上就能开放出意想不到的绚丽花朵。
二、土地改革需确立大特区建设新思路
对于“土地私有化”以后的结果和好处，被政府智库划为研究禁区，很多专家、学者也表示担心和担忧。代表观点之一是认为：在中国农村实行土地私有化以后，其后果难以预料，到底是土地私有化好，还是集体所有制好，没有人能够做出预估和预测，也没有人能给出土地改革以后的正确答案，国际上更没有先例可循。所以，这就提出了两个紧迫而重要的问题。一是只有发动各种智库继续深入研究和展开讨论，才能通过争论明辨是非。二是引入改革开放以来中国超前改革的成熟试验模式，即推行土地改革“大特区”试验。就像邓小平当年提出建设深圳特区的改革一样，通过大胆试验，不断总结经验，吸取教训，渐进向前推进。
鉴于中国目前的实际，可设想建立中国东北、陕甘宁和新疆三个土地改革特区（人少地多，亟需移民），进行中国土地改革的制度创新模式试点。当然，试点方案要在专家、学者广泛论证的基础上，进行周密的顶层设计（具体研究方案可通过向社会招标的方式进行，但不限于政府智库）并通过一定的法定程序批准实行。
关于东北土地改革特区建设的有关问题，我在《概念炒作可以休矣（见价值中国网http://www.chinavalue.net/Finance/Article/2014-6-23/203490.html）》一文中已有较为详细的论证和阐述。关于陕甘宁和新疆土地改革特区建设的有关问题，除新疆地广人稀（占全国土地总面积的六分之一）和特有的自然资源优势外，陕西、甘肃和宁夏三省、区相对贫困。虽然国家曾提出过西部大开发的发展战略，但终因缺乏具体政策而不得不流于形式和口号。现在，国家“一带一路”发展战略中的“丝绸之路经济带”建设为陕甘宁和新疆土地改革特区的未来发展提供了无限想象的发挥空间和千载难逢的天赐良机。可以预言，随着土地私有化政策在陕甘宁和新疆土地改革特区的实施，将进一步坐实国家“一带一路”发展战略向前推进，而不只是停留在概念炒作阶段踟蹰不前。同时，考虑到推行土地改革新思路可能会遇到的风险，不妨制定两种备选方案供决策者选择。一是在三个土地改革特区全面推行；二是在三个土地改革特区各确定部分区域（以行政区划或地理区位划界）先行一步，而后逐步推开。不过，这不属于土地改革特区建设的合理性论证，而是取决于决策者的审时度势和时代担当的政治智慧和改革魄力。前者是专家、学者和各种智库发挥聪明和才智的用武之地，后者是政治家的顶层设计和历史选择，两者不可混为一谈。
三、土地改革的制度创新是检验本届政府执政能力的重要标志
当今中国，可以说中央发起的反腐运动已经取得了巨大成功，赢得了全国人民的一致拥护和支持。而在经济领域的改革则大多属于一般政策层面，诸如土地改革的制度创新等却还处在摸着石头过河的探索阶段，这种具有里程碑式意义的改革成为检验本届政府执政能力的重要标志。
如果一届政府以十年时间两个五年任期计算，本届政府的第一个五年任期还有两年，加上第二个五年任期，还有七年时间。而要完成这一具有标志意义的改革最多只有六年左右的时间。如果本届政府不能在有限的时间内推出和坐实此项改革，就只有寄希望于下届政府了。但相关研究却不能就此止步。
2015年1月13日