3月5日，李克强总理在政府工作强调，将抓紧实施户籍制度改革，落实放宽户口迁移政策。对已在城镇就业和居住但尚未落户的外来人口，以居住证为载体提供相应基本公共服务，取消居住证收费。

总理报告涉及两个内容：一是突破城乡二元结构困局，让更多农村人变成城市人口，这是新型城镇化的要求；二是对于人口流动，通过居住证制度以解决其在迁移城市的公共服务问题。

农转非和人口流动都不难。难在非农人口如何享受城市居民的同权待遇，尤其是流动人口如何在异地城市享受当地户籍人口的教育、工作、学习、社保、医保等公共服务。

从户籍互动到人口流动，管理层面有“三部曲”---户口本、暂住证、居住证。户口本和暂住证除了身份歧视，更多权利不公。特别是暂住证，是城市管理者核发的“暂住”凭证，是把外地人当成过客，强调的是治安管理，根本就没有权利意识。

户籍制度改革既要破除身份歧视，也要确保民众权利保全下的自由迁徙，在中国各地都能享受到无差别的公共服务。这是户籍制度改革核心要义，也是全国民众所期。

居住证制度是户籍制度改革新成果。居住证解决了暂住证所不能给予的权利待遇--虽非全部公共服务。但外来人口的权利毕竟得到关切，城市管理者在公共服务方面，逐步向外来人口开口子。可是，居住证制度依然是次优选择，因为城市治理者短期内不可能给予所有外来人口同城同权待遇，而且核发的居住证在审批环节也预设了过高门槛，导致只有少数外来人才能申领到居住证。

在中西部地区和中小城市，由于城市缺乏足够的吸引力，因而在外地人口入户方面，提供了较为宽松的条件，外来人口申请居住证的门槛较低，甚至可以购房等方式入户当地户籍。但是在发达地区尤其是一线城市，居住证制度的门槛极高，基于城市管理的需要，北上广深等一线城市的居住证制度具有明显的面向精英特点。如北京实施的是“工作居住证”制度，就对外来人口的学历、工作单位、缴税年限设定有很高要求，同时设定了很复杂的审批程序。即便如此，获得北京工作居住证的外地人，也不能完全享受北京人的市民待遇。他们在身份和权利上依然属于“户口不迁、关系不转、双向选择、来去自由”的“北漂一族”。

其实，在全国高达2.5亿人的流动人口中，高端精英人士占比很少。精英人士，由于拥有相当的能力和财富资源，可弥补了异地栖居权利的不足。居住证制度倾向这部分群体，是锦上添花。好制度是为了弥补权利缺失的大多数，让公共服务的阳光普照到每个平庸的个体，即居住证制度最大的善性是对所有流动人口的眷顾，尤其是对普通打工者的雪中送炭。

有人以赞赏的语气将中国居住证称为中国“绿卡”，就形象地道出了居住证制度的现实短板。不过，打折的权利和公共服务也比没有强。

可见，居住证制度只是户籍制度改革的过渡，是城市管理者平衡户籍人口和外来人员利益的妥协。

由于市场选择和公众趋利行为，2.5亿流动人口大多流向发达地区和城市。期望发达地区和一二线城市，在短期内给予所有流动人口同城待遇也不现实。居住证制度逐步完善，也在常理之中。

但改革也需要大步走，地方居住证制度改革也要统一到中央的决策上来。今年年初，国务院法制办面向全国就《居住证管理办法(征求意见稿)》征求意见，居住证制度从地方试验升格为国家制度已成定局。意见稿不仅详细逐条列举了9项基本公共服务和6项居住证独有的便利。而且也简化了居住证的申请条件，只要流动人口在常住地居住半年以上，符合稳定就业、稳定住所、连续就读中的任一条件，即可申请居住证。

该意见是送给2.5亿流动人口的福音。但是，即使居住证制度在全国落实到位，也无法彻底解决同城同权待遇。长远看，将户口本和居住证统一于身份证，实现全国居民身份和权利的统一才是正理。