2014年年底，国务院法制办就《居住证管理办法（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）向社会公开征求意见。征求意见稿中提出了一个有点出人意料的政策创意，即要把居住证制度推及所有“设区的市”。

　　什么是设区的市？设区的市是中国行政区划的一个专有名词，在《宪法》中也有提及，专指在市级之下还设有区级行政区划的城市。在网上搜索，得知除去4个直辖市，中国还有282个地级市下设区级行政区划。据民政部网站披露，中国的地级市共285个，不设区的地级市仅有3个，可见此次规定中可实行居住证制度的城市范围有多广。

　　居住证制度，严格说来，实际上应该是“城市居住证”制度。据征求意见稿中的表述：“居住证是持证人在居住地就业居住、作为常住人口享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的证明。”征求意见稿中又规定“公民离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上，符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照本办法的规定申领居住证。” 征求意见稿中还规定，有了居住证，就可以享受到“免费接受义务教育”，“平等享有劳动就业权利”，“基本公共就业服务”，“依法参加社会保险、缴存、提取和使用住房公积金”，“基本公共卫生服务、计划生育服务和奖励优待”，“公共文化体育服务”，“法律援助和其他法律服务”，“国家规定的其他基本公共服务”。

　　然而，说实在的，征求意见稿还是给人留下了很多迷惑不解的地方。以上所列举的9种服务，都是中华人民共和国公民的基本权利，难道没有居住证就无权享受吗？非常现实的是，假设一个外来人口，“离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市”工作与生活，按征求意见稿的规定，他在初来乍到的半年中是不能申领居住证的，那岂不是在这半年中他就处在一个任何基本权利都不受保护的“权利真空”状态了？如果说，以上的理解有错，没有居住证并不妨碍外来人口享有他们的基本权利，那他为什么又一定要申领居住证？如果说，有了居住证能够更好地享受权利，那又要问，为什么要认为地把一个城市中的人口地划分等级，有户籍的自然是一等市民，没有户籍但有居住证的是二等市民，没有户籍也没有居住证的是三等市民（譬如新来乍到的流动人口）——这样做合适吗？

　　在中共十八届三中全会的决定中，关于人口管理和户籍制度改革的说法是这样的：“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”城市居住证制度原来是特大城市为了控制人口规模在进行尝试，后来有些省会城市和计划单列市也跟着学样。虽然对此也有不同意见，但还勉强能理解。现在一下子推及所有设区的市，真的有此必要？这些市大多属于中等城市，相应的政策取向应该是“有序放开”。何况设区的市中，恐怕还有些根本就是小城市，那就属于“全面放开”的范畴了。

　　总而言之，城市居住证制度全面推向“设区的市”，究竟是开放还是封闭？这个政策创意意味着“改革”是在向前走还是向后退？也许，得好好考虑考虑才是。