论我国官员腐败的制度基础*
熊义杰
（西安理工大学工商管理学院 710048）
在我国，官员腐败何以会愈演愈烈？学术理论界仁者见仁，智者见智。除了个人的原因和社会的原因以外，有没有制度的原因？答案应该是肯定的。从制度上进行分析，笔者认为，主要的是两个方面：一是缺乏有力的监督，二是没有摆正执政党在国家行政事务中的地位。下面我们对这两个方面做一简要分析。
1 关于监督问题
管理学中有一个基本原理叫做封闭原理，这一原理是说，任何一个系统内部的管理手段，都必须构成一个连续封闭的回路，才能形成有效的管理运动，才能自如地吸收、加工和做功。在这里，所谓封闭就是要防患于未然，也就是堵塞漏洞。以反对公款吃喝请客送礼为例来说，公款吃喝请客送礼之所以屡禁不止，原因就在于制度上不封闭，制度上是有漏洞的。凡是50多岁以上的人可能都知道，过去在没有改革开放以前，我们的财务制度有一条，凡是入口的或者说是吃的东西那是一律不能报账的。这一条非常重要，在这样一种制度条件下，谁也不可能用公款去吃去喝，或者用公款请客送礼，如果这样，由于不能报账，那就只好由他自己掏腰包。后来，随着改革开放的深入，我们把这一条也改掉了，事业单位增加了首长基金，企业单位增加了招待费，于是，公款吃喝请客送礼便堂而皇之地成为合理合法的事情，尽管财务制度规定企业招待费必须按产值的一定比例提取，然而由于在实践中的客观现实是，谁也无法分清楚哪些客人是企业该招待的那些客人是企业不该招待的，因此必然的结果也就正如样板戏《沙家浜》中阿庆嫂的一段唱词所说；“来的都是客，全凭嘴一张”。于是，财务制度规定留10万，必然会花到100万， 规定留100万，便必然会花到1000万 。笔者在企业调查中了解到，许多大中型企业的年招待费都在千万元左右。如此，我们就很容易理解有人曾戏称说，在中国每年光公款吃喝就要喝干两个西湖水。显然，之所以这样原因就在于制度上不封闭，制度上留有漏洞。试设想，如果财务制度仍然是改革开放以前的财务制度，那么情况肯定不会是如此的糟糕。这也就是说，事实上在改革的过程中，我们把有些好的东西也象洗澡盆里的娃娃一样，在倒洗澡水时一起到掉了。
如果把封闭原理应用于组织系统的设计，则可以有如图1所示的封闭回路。
图1说明了一个完整的组织系统的决策过程应该是，首先指挥中心根据来自外部和内部的信息进行决策，决策后发出指令，指令一方面发向执行机构，另一方面发向监督机构，执行机构具体将指令落实到操作单位，操作单位实施后形成原始信息，反馈机构对原始信息进行加工，加工后形成加工信息，加工信息再结合外部信息又形成下一轮决策的基础。在图1 中我们不难看出，一个组织系统封闭的关键在于，应该有健全独立的监督机构和反馈机构。缺少了这两个机构，就不可能形成闭回路，也就不可能形成一个完整的组织系统。
然而我们的实际情况又如何呢？首先我们没有独立的监督机构。我们的组织系统基本上是一种自己执行自己监督的模式，比如说，我们的纪检部门或检察机关都是隶属于同一级党委、政府或行政管理部门的，这事实上就是自己执行自己监督。因为，纪检部门或检察机关既然隶属于同一级党委、政府或行政管理部门，它就不能不同时肩负着维护这一级党委、政府或行政管理部门声誉的职责，因此，大事化小小事化了就必然在所难免。长此以往，就难免导致积重难返甚至祸起萧墙。然而，在有独立的监督机构的情况下，则不可能发生这种情况。我们不妨可以回顾一下大大小小的贪污腐化案件，大到省长部长，包括大中型企事业单位的头头脑脑，小到乡长镇长，从刘青山、张自善，到陈希同，再到胡常青、成克杰，都是一些系统的主要负责人，都是一些没有办法监督的人，这些人都是只能由上一级首长才能管束的人，撇开盘根错节的裙带关系网不说，不妨假定关系是完全正常的，即使这样，上级首长也并不天天和他的属僚生活在一起，失察必然在所难免。我们还可以再考察一下美国两党制的情况，在美国两党制条件下，在野党对于执政党的监督是完全独立的，是没有任何约束的。在这种情况下，显然就难以发生严重的贪污腐化现象。另外，监督的独立也还包括舆论监督的独立。在舆论一律的情况下，显然就不可能有独立的舆论监督。同时监督的独立无疑也还包括公开办事程序（指挥中心发出的指令必须同时发向两个方面）。显然，在什么事情都进行黑箱操作的情况下，要想有独立的监督也是根本不可能的。
其次，我们根本没有真正意义上的或者说是准确有力的反馈机构。在我们的政府或者行政部门中，具有反馈职能的机构包括各级各类的办公室、政策研究室、信访办公室等等。目前信访办公室在信息反馈中正发挥着越来越重要的作用。然而，一个重要的问题是，由于这些组织本身只是政府附属的一个职能部门，再加上受50年代浮夸风的影响，在我们的管理实践中不免经常存在着好大喜功和报喜不报忧的倾向。由于受这种风气的影响，假数据和假报表必然在所难免，统计数据的水分增加，可信度下降。武汉有一家杂志叫做《统计与决策》1994年第5期载文罗列了四个方面的现象，其中包括：产值高低—统计数据做手脚；企业盈亏—会计笔下巧生花；人口多少—虚报瞒报见分晓；人均收入—任意拔高显“政绩”。这种现象的存在，与一些政府领导或行政负责人互相攀比、急功近利和盲目地追求所谓的“政绩”是密切相关的。在这样的情况下，结果往往是，说假话的升官发财，说真话的反而默默无闻，甚至遭贬。这并不是纯主观地危言耸听，有事实为据。
据《西安商报》2002年3月1日（第6版）报道，湖南省衡阳县原乡镇企业局副局长冯加格，2001年1月16日因“参与篡改乡镇企业总产值和乡镇企业利润总额”受到县监察局行政警告处分，1月20日便到县统计局报到上任，职务是县统计局局长，这能说很正常吗？县统计局副局长欧阳卫文向记者介绍说，前些年衡阳县统计局在衡阳市7个县统计局综合考核中总是名列倒数第一，而2001年则已名列第三。衡阳县县委书记谢恒斌对记者解释说，据组织部门考察，冯加格“资历老，能力强，懂统计”，“冯加格受处分一事没有公布，我至今不知情”。组织部门如此考察任用干部，于是乎，实事求是的工作作风没有了，代之而来的是吹牛皮，说大话，制假贩假，假的东西随处可见。正如一位高级政府官员所坦言，时下是“假”祸乱中华，“村骗乡，乡骗县，层层骗到国务院。”影响到社会，便是假冒伪劣产品的屡禁不止，假越打越多，也越打越巧妙。准确有力的反馈是实现管理控制的基本要求，没有准确有力的反馈，也就根本不可能有效地实现管理的目标。准确有力的反馈实质也是一种监督。
2 执政党在国家事务中的地位问题
首先，我们肯定“领导我们事业的核心力量是中国共产党”，这是丝毫也没有疑问的，我们必须坚持党的领导不动摇。然而，重要的问题是如何加强党的领导。中国普通农民大都懂得这样一个道理，“种了别人的庄稼，必然黄了自己的田”。这个道理可以用来形象地解释目前我党对于各方面事业的领导。目前，党在对国家事务的领导中，管得太宽，管了许多不该由自己管的事情，比如说政法和经济。在党的委一级组织中，大多都设有政法委书记，凡属于政法方面的问题，都必须经过政法委书记首肯以后方可执行。这在许多情况下，常常就破坏了司法的独立性。这一点并不难理解，因为由于政法委书记的地位所决定，他置身于盘根错节的党政机关之中，加上他握有生杀大权的特殊地位，在他的周围就难免形成特有的关系网，然而他本人却并非一定就是专业的执法和司法人员，在这样的情况下，徇私枉法就必然在所难免。这种体制有没有弊病，有一个事实可以说明。君不见，改革开放这么多年来，每过几年中央总要部署一次对于各种犯罪分子的严打斗争嘛？这说明了什么呢？很多人可能会说，这说明了党和政府对于犯罪分子斗争的坚定性。这实际只是问题的一个方面，另一方面，这也说明了在非严打时期我们的执法本身是有问题的，也就是说非严打时期的执法并不是“有法必依，执法必严，违法必究”的，因而造成了许多的遗留问题，使得我们不得不来一次严打方可解决问题。其实，这也不难理解，在执法和司法部门不能独立办案的情况下，谁又愿意去找那么多讨厌的麻烦事呢？“多一事总不如少一事好”哇。在对经济问题的管理中，在各级地方党委组织中，一般都设有与政府部门中的职能部门相对应的一些组织和部门，这些部门的职能与与政府中的相应部门完全是重复的。这且不说，最重要的是，按照中华人民共和国宪法，各级人民政府包括中央人民政府国务院，其主要职责就是从事经济管理，然而在事实上，这一职责更多的都是由同一级的党组织履行的。比如重大的经济政策和发展纲要大多都是直接由同一级的党组织做出的，而政府则只有执行的份。从这一点上来说，在中国如果要有一个组织来行使违宪检察权的话（在我国，违宪检查权属于谁是不清楚的），那么违宪的首先就是中国共产党，她管了许多按宪法规定不该由她管理的事情。
也正是由于党管了许多不该由自己管理的事情，因而本该由自己管理的自身建设问题才搞得几乎可以说是一塌糊涂。这样说并非是给党的脸上抹黑，而应该看作是对党的爱护。我本人就是一位中共党员。是不是这样，我们用事实说话。首先，我们的政府官员绝大多数都是中共党员，这是肯定的。第二，我们党有6000多万党员，我国人口的年龄中位数大约是21岁，除开差不多有一半的未成年人，和已经退役的老年人，在我们的工作人员中10个人当中应该有一个中共党员是不成问题的。于是，我们完全有理由肯定，官员腐败的实质就是执政党—中国共产党的腐败，社会风气不正的实质就是执政党—中国共产党党风的不正。党管的事情太多，导致的直接后果有二：一是使许多党政要员凌驾于一切之上，权力大到几乎无边，因而就使得本来就显得十分乏力的监督更加困难，这是目前腐败愈演愈烈的一个非常重要的直接原因；二是必然削弱党的自身建设，使得党的自身建设在许多方面包括组织建设和思想建设方面显得十分薄弱。在这里，组织建设并不是说把党的组织延伸到各个方面就万事大吉了，而是说必须加强组织观念和组织纪律。现在，许多党的中高级干部几年不过组织生活不交党费的大有人在，更不用说在思想上与党中央保持一致了。司马荆林在《生活震撼透视中国大案》一书中报道了一位《最“愚蠢”的黄金局长》，主人公是贵州省贫困地区江口县的黄金管理局局长刘演明。此人在一年之内亲自出动20余次，私制出售掺假黄金14万克，索贿分赃20余万元，造成了国家近1500万元的经济损失。此人在事发后说了一句颇让人深思也多少带有一些讽刺意味的话，面对执法人员的手铐，他说：“像我这种人居然也能混进共产党，真是他妈的，嘿！嘿！”你说，这能不让我们深思吗？很显然，如果不是党的组织路线和用人路线有问题，那就只能说是党无暇自顾了。
这么多的贪官能够顺利地携款外逃，充分地说明了我们监督机制的乏力，也充分说明了权力集中的弊端。一方面是中国政府不遗余力地吸引外资，另一方面又有大量的国内资本外逃。国家外汇管理局曾对“这个口袋进，那个口袋出”的尴尬处境做了一项专题调查，估计1997年至1999年累计资本外逃530亿美元，平均每年177亿美元，平均每年外逃数额占GDP的比重为2％[1]。而事实上，根据中国国民经济研究所所长樊纲教授提供的数据，2000年中国资本外逃额为480亿美元，超过了当年外商对华投资额407亿美元的17.94%。这其中，很大的一部分都是通过贪官助子女留洋等方式逃走的。如在1996至1999年期间，重庆市农资公司原总经理胡启能将国家下达的进口化肥配额进行非法交易，从中大事贪污受贿，折合人民币1599万元。其赃款分别窝藏在两个人身上，一个是在重庆某银行工作的女儿胡雪梅，另一个便是在新加坡留学的儿子胡雪松。
一位驻美记者曾做过这样的描述：“在美国西海岸最大的航空港洛杉矶机场，往返于中美之间的飞机最为繁忙。……源源不断的中国留学生再也不是20年前那种囊中羞涩、手里攥着几十美金不敢花的寒酸样了。他们出手大方，大方得令许多美国人都另眼相看。”坐头等舱的并不少见，每天早晨起床要国内的父母打越洋电话叫醒的公子哥儿也时有耳闻。有媒体带着感情色彩披露道，许多中国留学生兜里揣着大把的钱去美国开洋荤。价值数百万美元的豪宅，中国的一些“孤儿寡母”竟能一次性地实现现金交易。这种壮举使得只能靠30年分期付款，甚至要付出一辈子心血的美国邻居都看傻了眼。对于那些买豪宅、开大奔甚至林肯车的中国留学生，美国的当地媒体戏称为“大陆阔少”。
很显然，如何加强监督，如何使一部分领导人的权力置于民众的监督之下，并尽最大可能地使一些主要领导人的权力分散化，是一个非常值得研究的重大课题。有人曾用一个简短而精辟的分粥故事来说明制度安排的重要性。
在一个由７个人组成的小团体中，每一个人都是平凡而平等的，没有凶险祸害之心。他们都想通过非暴力的方式来解决每天的吃饭问题———分食一锅粥。由于没有称量的用具或有刻度的容器，只好通过一种制度安排来实现。方法一，指定其中一个人负责。结果这个人总是为自己分的最多；方法二，每人轮流主持一天，结果每个人在一周中只有自己主持的那一天吃得饱且有剩余，其余六天都是挨饿；方法三，大家选举一个信得过的人主持，开始还算公平，不久该人就开始为自己和溜须拍马的人多分；方法四，选举一个分粥委员会和监督委员会，结果频繁的争吵，常常使粥分好后变得冰凉而难以下咽；方法五，每一个人轮流分粥，但规定分粥的人必须最后领粥，结果每人分到的粥就象用科学仪器测量出来的一样公平[2]。
可见理性化的制度安排可以改变人的行为预期。而好的制度浑然天成，清晰而精妙。只有在制度安排与提高制度供给能力上多下功夫，大胆革新传统中忽视制度建设和与法治不相容的文化积淀，才能真正治理官员的腐败，恢复政治的健康与活力。