保障医疗质量是医疗保险经办机构的主要职能。欲让医疗保险经办机构承担保障医疗质量的职能，必先增强医疗保险经办机构保障医疗质量的能力。那么，如何增强经办机构保障医疗质量的能力呢？根本途径是将行政化的社会医疗保险经办机制转变为法人化的社会医疗保险经办机制。而行政化经办机制向法人化经办机制转变的关键，是政府对公立医疗保险经办机构的“放权负责”。那么，政府应该给经办机构“放”什么“权”，“负”什么“责”呢？
1 政府给经办机构“放权”
政府给经办机构“放权”是指：要让经办机构具有保障医疗质量的能力，政府必须给其下放三种权力，第一种权力是诊疗规范的协议权，第二种权力是医疗信息的公布权，第三种权力是医保定点的选择权。
1.1 政府给经办机构下放诊疗规范的协议权
诊疗规范的协议权，是指医疗机构制定的诊疗规范必须有经办机构的参与和联署才能付诸实施。在医疗保险预付费方式下，医疗机构往往依据“成本”编制诊疗规范，而不是依据“健康”编制诊疗规范，结果将“因病施治”的诊疗规范异化为“大病小治”的诊疗规范。此时必需经办机构代表参保人的利益参与诊疗规范的编制过程，甚至监控诊疗规范的实施过程。目前，诊疗规范编制仍然被医疗机构认定为一种不可侵犯的“内政”，所以经办机构要参与诊疗规范编制，必须由政府赋予诊疗规范的协议权。当然，诊疗规范的协议权不是诊疗规范的决策权。如果将诊疗规范的协议权升级为诊疗规范的决策权，那么经办机构难免会利用决策权“外行指导内行”，甚至干预正常的医疗秩序。
1.2 政府给经办机构下放医疗信息的公布权
医疗信息的公布权，是指经办机构有权将服务态度、医疗质量、患者满意度等重要信息公之于众的资格。医疗信息的公布机制是预付费方式下重要和有效的医疗质量保障机制。医疗信息的公布机制之所以能够保障医疗质量，是因为它不仅可以启动优胜劣汰的竞争机制，也可以启动手脚投票的选择机制，还可以启动奖优罚劣的监管机制。一方面，在医疗信息的公布机制下，医疗机构降低医疗质量的行为不仅要付出在竞争中淘汰的代价，也要付出被参保人抛弃的代价，甚至还要付出被监管者取消定点的代价。另一方面，在医疗信息的公布机制下，医疗机构提高医疗质量的行为不仅会获得在竞争中胜出的收益，而且会获得被参保人选择的收益，甚至还会获得被监管者接续定点的收益。在这种多元治理的机制下，为了减少代价和增大收益，医疗机构必然会均衡医疗费用控制和医疗质量保障的关系，千方百计为患者提供质优价廉的医疗服务。2010年3月15日卫生部部务会议讨论通过的《医疗卫生服务单位信息公开管理办法（试行）》（卫生部令第75号），要求医疗机构公布医疗服务的相关重要信息，作为患者选择医疗机构、社会监督医疗机构、政府监管医疗机构的主要依据。但是，《办法》实施四年来，效果并不尽如人意。从数量上看，医疗机构尽量“少”公布医疗信息，而不是全面公布信息；从内容上看，医疗机构尽量公布“喜”的医疗信息，而不公布“忧”的医疗信息；从时间上看，医疗机构尽量“滞后”公布医疗信息，而不“及时”公布医疗信息；从态度上看，医疗机构尽量“被动”公布医疗信息，而不“主动”公布医疗信息。换言之，医疗机构并不能全面、真实、及时、主动公布医疗信息。这是为什么呢？多数人认为是政府监管不力，实际上并非如此。从经济学上讲，只要由利益相关方（stakeholder）公布信息就会选择性公布信息[3]。医疗机构选择性公布信息，本质是为了继续保持信息不对称（asymmetric information），并从信息不对称中获得利益最大化和损失最小化。那么，如何才能摆脱利益相关方选择性公布信息的困境呢？切实可行的办法是由第三方公布信息。医疗保险经办机构既不是医疗服务供方，也不是医疗服务需方，而是医疗服务的第三方（the third square），由其公布医疗信息比较合适。但是，要让医疗保险经办机构公布医疗信息，政府必须给其获取、整合和公布信息的权力。目前，医疗保险经办机构并不具备这种权力。
1.3政府给经办机构下放医保定点的选择权
医保定点的选择权，是指医疗保险经办机构具有决定医疗服务提供者的权力。给医保经办机构下放医保定点的选择权，实际上要构建以经办机构为主导的医疗服务选择机制。医疗服务的选择机制主要包括患者的选择机制和医保的选择机制。医保的选择机制是“初次”选择机制，患者的选择机制是“二次”选择机制。其中，医保选择机制是关键，只有医保选定“优质”的医疗机构，患者才能选中“优质”的医疗服务。医保定点选择机制是医疗质量保障的第三道防线。诊疗规范的参与机制是医疗质量保障的第一道防线，主要发挥“事前预防”的作用：如果诊疗规范不能保障医疗质量，那么医保经办机构就可以启动“一票否决”的权力，从而防患于未然。医疗信息的公布机制是医疗质量保障的第二道防线，主要发挥“事中纠偏”的作用：如果医疗机构不能保障医疗质量，那么医保经办机构就可以启动“家丑外扬”的权力，从而治患于及时。医保定点的选择机制是医疗质量保障的第三道防线，主要发挥“事后惩戒”的作用：如果医疗机构不能保障医疗质量，那么医保经办机构就可以启动“取消定点”的权力，从而发挥亡羊补牢和杀鸡骇猴之效。那么，医保定点的选择机制为何能够发挥保障医疗质量的作用呢？原因很简单，经办机构的背后是千千万万的参保群众和源源不断的医保资金。医疗机构获得医保定点资格，就等于获得千千万万的“病人”和源源不断的“收入”，所以定点医疗机构的授予实际上是一种隐性和强大的奖励机制。相反，医疗机构失去医保定点资格，就等于失去千千万万的“病人”和源源不断的“收入”，所以定点医疗机构的剥夺实际上是一种隐性和强大的惩戒机制。那么，医保机构依据什么授予和剥夺医疗服务提供方的定点资格呢？当然既要看医疗质量的高低又要看医疗费用的高低，因为医疗质量的高低关系到群众“看病难”的解决，医疗费用的高低关系到群众“看病贵”的解决。但是在不同付费方式下，医保定点的选择依据会有所侧重。具体而言，在医疗保险后付费方式下，医疗费用的高低是医保经办机构选择定点单位的主要依据：医疗机构的医疗费用高（过渡上涨和持续上涨）则可能被取消或拒授定点资格，以警示医疗机构让其积极控制医疗费用；医疗机构的医疗费用低（整体和一直保持适宜水平）则可以被授予或接续定点资格，以激励医疗机构积极控制医疗费用。在医疗保险预付费方式下，医疗质量的高低是医保机构选择定点单位的主要依据：医疗机构的医疗质量低则可能被取消或拒授定点资格，以警示医疗机构让其积极保障医疗质量；医疗机构的医疗质量高则可以被授予或接续定点资格，以激励医疗机构积极提高医疗质量。那么，如何才能构建医保定点的选择机制呢？政府必须完成两个工作，第一是打造医疗服务的供给竞争机制；二是给医保经办机构下放医保定点的自主选择权，从而形成“医保选择和医疗竞争”的良性运行机制。从目前情况看，两项工作均尚未完成，所以经办授权仍然任重道远。
2 政府让经办机构“负责”
政府让经办机构“负责”是指：政府不仅要给医保经办机构保障医疗质量的权力，而且要给医保经办机构保障医疗质量的动能。权力是医保经办机构保障医疗质量的必要条件（necessary conditions）。医保经办机构肩负保障医疗质量的责任，但是经办机构毕竟不是医疗机构，所以医保经办机构保障医疗质量不能依靠医疗技术水平，而只能依靠医疗质量管理。所谓管理，是指管理主体要求管理对象按照自己的要求行事的过程。那么，管理主体凭什么要求管理对象按照自己的要求行事呢？无论是从政治学上讲，还是从管理学上讲，都只能依靠权力，因为权力是一种“赏罚”的力量，这种力量不仅符合管理对象“趋利避害”的人性，而且可以改变管理对象“不负责任”的倾向。因此，政府要让医保经办机构承担保障医疗质量的功能，必须给医保经办机构下放保障医疗质量的权力，包括诊疗规范的参编权、医疗信息的披露权、医保定点的选择权。
然而，权力不是医保经办机构保障医疗质量的充分条件（sufficient conditions）。医保经办机构要切实能够保障医疗质量，除了保障医疗质量的权力外，还必须具备一个重要条件：动能。医保经办机构保障医疗质量的动能主要包括两个部分，一是医保经办机构保障医疗质量的动力，这种动力主要来自外部主体对经办机构保障医疗质量的激励；二是医保经办机构保障医疗质量的压力，这种压力主要来自外部主体对经办机构放任医疗质量的惩罚。动能是确保权力有效使用和正确使用的前提条件。其一，如果医保经办机构只有保障医疗质量的权力，而缺乏保障医疗质量的动力，那么医保经办机构必然陷入“无为”的困境，即医保经办机构“有权不用”的状态。政府对医保经办机构下放保障医疗质量的权力，就是为了让医保经办机构能利用这些权力为参保患者保障医疗质量。医保经办机构具有保障医疗质量的权力却不承担保障医疗质量的责任，本质上是医保经办机构的“失职”。其二，如果医保经办机构只有保障医疗质量的权力，而缺乏保障医疗质量的压力，那么医保经办机构必然陷入“乱为”的困境，即医保经办机构“有权乱用”的状态。政府给医保经办机构赋予保障医疗质量的权力，就是为了让医保经办机构能利用这些权力为参保患者保障医疗质量。医保经办机构应该为参保人谋取公共利益（以权谋公）却为自己谋取私人利益（以权谋私），本质上是医保经办机构的“腐败”。
那么，如何才能激励医保经办机构“有权正用”，并防范医保经办机构“有权乱用”呢？根本途径是构建医疗保险的竞争性经办机制。医疗保险的竞争性经办机制与医疗保险的法人化经办机制是一对功能互补的制度组合。法人机制让医疗保险经办机构具备保障医疗质量的权力，竞争机制让医疗保险经办机构产生保障医疗质量的动能。目前，医疗保险经办机制以竞争性和法人为导向的改革已经纳入“新医改”探索范围。2009年3月17日《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6 号）第四条第九点提出“健全医疗保险经办机构运行机制。完善内部治理结构，建立合理的用人机制和分配制度，完善激励约束机制，提高医疗保险经办管理能力和管理效率”；并在第三条第六项提出“在确保基金安全和有效监管的前提下，积极提倡以政府购买医疗保障服务的方式，探索委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务”。“新医改”方案第四条第九项要求探索的是医疗保险的法人化经办机制，第三条第六项要求探索的是医疗保险的竞争性经办机制。从实践模式角度看，医疗保险的竞争性经办机制主要包括两种类型，一是参保人选择机制下的竞争性经办机制，二是代理人选择机制下的竞争性经办机制。若由参保群众自主选择医疗保险的经办机构，则为参保人选择机制下的竞争性经办机制；若由政府代表参保群众选择医疗保险的经办机构，则为代理人选择机制下的竞争性经办机制。目前，我国主要探索第二种选择机制。例如，2014年8月27日李克强总理又主持召开了国务院常务会议，进一步明确了发展健康保险的“五项举措”，其中明确要求“加大政府购买服务力度，引入竞争机制，支持商业保险机构参与各类医保经办服务。鼓励医疗机构成为商业保险定点医疗机构”。可见，政府向商业医疗保险机构购买社会医疗保险经办服务，是医疗保险竞争性经办机制的主要形式。那么，竞争性经办机制为什么既能激励经办机构的用权行为，又能规范经办机构的用权行为呢？主要原因是竞争机制实际上一种优胜劣汰的机制。当然，不同付费方式下，竞争机制的主题有所不同。在医疗保险后付费方式下，医疗保险经办机构必然围绕医疗费用控制进行激烈竞争，谁能有效控制医疗费用则在竞争中胜出（授予经办资格），谁不能有效控制医疗费用则在竞争中淘汰（剥夺经办资格）。所以，在医疗保险竞争性经办机制下，医保经办机构必然“把患者的事当做自己的事来办”，积极主动为参保患者控制医疗费用。在医疗保险预付费方式下，医疗保险经办机构必然围绕医疗质量保障进行激烈竞争，谁能切实保障医疗质量则在竞争中胜出（授予经办资格），谁不能切实保障医疗质量则在竞争中淘汰（剥夺经办资格）。所以，在医疗保险竞争性经办机制下，医保经办机构必然“把患者的事当做自己的事来办”，积极主动为参保患者保障医疗质量。