【防止权力逐步集中到一个部门的最有效的保证就是，给每个部门的领导抵制其他部门侵犯的必要的宪法手段和个人动机。在这方面与其他情况一样，防卫规定必须与受到的攻击危险程度相称。要以眼还眼，以牙还牙。】 

 

致纽约州人民：

现在我们要讨论的是，采取何种方法才能确保在实践中政府各部门只行使宪法赋予的权力？这个问题只能有一个答案，那就是，既然所有这些外部规定并不充分，只有通过设计政府的内部结构来改进缺陷，即通过组成政府的几个部门之间的相互制约关系，确保每个部门安守本分不越权。我不想对这一重要观点进行全面阐述，在此只冒昧地对此进行几个方面的一般性考察，这也许能把它阐述清楚，让我们对宪法设计的政府原则和结构有更正确的判断。

为了让政府的不同权力分立并各自履行自己的职责，这就需要建立一个恰当的基础，允许各方面有必要捍卫一定程度的自由，因为显而易见，每个政府部门都有自己的意愿；如此组织起来的政府每个部门的人员对其他部门的人员任命就几乎不会产生影响力。

要想严格遵守这一原则，就必须要求对最高行政机构、立法机构以及司法机构的官员任命出自同一权力来源，即人民，尽管各自任命的渠道并不相同。

在实践中，关于政府各部门的构成的难度也许并不比设计这一计划的难度大。当然，这样的政府在运行中会有一些困难，也会产生额外的费用。要允许在执行这一原则时有些差异。例如，在司法系统内过分强调这一原则就显得不明智：首先，不同司法人员的任职资格也不尽相同，这尤为重要，由此，优先考虑的问题是，用什么样的选拔模式能确保选出合格的司法人员；其次，由于司法人员的任期是终身的，这样，被任命的人很快就消除了对任命他的权力的所有依赖想法。

同样显而易见的是，政府各部门人员的报酬应尽量不依赖于其他部门的人员。在薪酬方面，如果行政官员和法官不独立于立法机构，那么，他们的独立性就虚有其名。然而，防止权力逐步集中到一个部门的最有效的保证就是，给每个部门的领导抵制其他部门侵犯的必要的宪法手段和个人动机。在这方面与其他情况一样，防卫规定必须与受到的攻击危险程度相称。要以眼还眼，以牙还牙。一地之居民的利益必须与宪法规定的该地区的权利联系在一起。这似乎是对人性的一种侮辱，但只有这种机制才能控制政府滥权。试问，对人性的最大侮辱，难道还不是政府本身吗？如果人是天使，就不需要政府了。如果让天使管理人，也无需对政府进行外部的或内部的控制。在组建一个由人管理人的政府时，最大的困难就是： 你必须首先确保政府能够控制被管理者，然后再强迫政府控制自己。

毫无疑问，依靠人民是对政府最主要的控制；但是，历史的经验告诉人们，其他辅助防范措施也很有必要。可以通过建立利益对立和竞争关系来保证优良动机的实现，这种措施在整个人类事务活动中并不鲜见，不管在个体领域，还是在公共领域。我们会看到，人们在向下分配权力时，一直是采用由几个部门互相监督的措施，使每个部门自己的利益成了公共利益的哨兵。在州最高权力的分配时，也不能降低这种谨慎的创意要求。但是，没有必要给各个部门同等的自卫权。在共和政体中，立法机构必须处于主导地位。但可以把立法机构分成几个不同的分支来弥补它自身的不便利； 不同的分支用不同的选举模式产生，它们的公共职能和对社会的公共防御性质允许他们之间尽量少联系。用更进一步的预防措施来防止侵犯的危险也许更有必要。正因为立法权如此重要，才要求它分成几个分支；而另一方面，行政部门的权力较弱，应该加强对它的防卫。

 

乍一看，如果完全否决立法机构似乎是行政官员的自然防卫武器。但是，它也许既不安全，仅靠这一手段也不充分。平时，它不会被严格地使用；而在非常时期，它往往又会被滥用。如果在较弱的部门和较强部门的较弱分支之间建立有效的联系，使后者能够支持前者的宪法权利，而不至于从自己的部门被剥夺过多的权力，那么，这种缺陷难道就不能得到弥补吗？如果提供这些观察的原则是正确的，在此，我们假定是正确的，那么，它们就可以被用作各州宪法的准则，而对联邦宪法来说，如果它不能很好地应用这些原则，那么，州宪法就更不能承受这种考验。

另外，适用于美国联邦制度的两种考虑，使这一制度更加诱人。首先，在单一共和国，人民把所有权力授予一个政府行使； 并且，把政府分成若干个不同的分立部门以防人民的权力被篡夺。在美国混合型共和国，人民首先把权力授予两个不同的政府，然后再在两个不同的政府里把所授予的权力分配给若干个不同的分立的部门。就这样，人民权利的安全有了双重保险。这两种不同的政府会互相制约，同时， 每个政府又都有自己的制约机制。其次，在一个共和国内，不但要保护整个社会免遭统治者的压制，还要保护社会中某一部分免遭另一部分不公正的待遇。不同阶层的公民必然存在不同的利益。如果多数人被共同利益联合起来，那么，少数人的利益就会受到侵犯。

有也只有两种方法可以预防这种不幸的发生： 其一，在社会上建立一种意志，使之独立于多数派，也就是社会本身； 其二是把社会分化成多种类型的公民，使它们没有机会联合成非正义的多数派，至少是很不可能。第一种方法在世袭政府或自封权力的政府里很流行。但这充其量只是一个朝不保夕的安全状态。这是因为，一个独立于社会的权力既能支持少数派的正当利益，也能支持多数派的非正义观点，同样也有可能既反对少数派，又反对多数派。第二种方法我们可用联邦共和国作例子解释。在合众国，所有权力来自社会并依赖于社会； 而社会本身分裂成很多群体，包括利益集团和公民阶级等，这样，个人权利或少数派的权利受到的来自利益联合的多数派的威胁就小。

一个自由政府，必须像捍卫宗教权利那样捍卫公民权利，这包括公民利益的多样性和宗教派别的多样性。公民权利和宗教权利的安全程度取决于公民权利的多寡和教派数量的多少； 进而推论，取决于一个政府所统辖的国土面积大小和人口多少。基于这一观点，就把一个合适的联邦政府推荐给所有支持共和政府的真诚的朋友们，这是因为，如果把合众国的国土分成更多的联盟或州，这就让联合成压制性多数派更加容易。这样，在共和政体下，对任何一个公民阶层的权利的最大安全保障就会被削弱，政府某些部门的稳定性和独立性作为另一安全保障就相应增强。正义既是政府的目标，也是社会的目标。在真正获得正义或为追求正义失去自由前，正义一直被追求，过去、现在以及将来都是如此。在一个很容易结成强大党派压制弱小党派的社会模式里，可把无政府状态坦诚地说成是一种原始状态的统治，在那里，弱小者无法抵御强大者的侵犯； 因为在原始状态下，强大者往往也要依赖于一个既能保护弱者又能保护强者的政府；所以，在无政府状态下，相同的动机就会渐渐形成最强大的党派，希望建立一个保护所有党派的政府，在保护弱者的同时也保护强者。

如果罗得岛州从联盟中分离出去独立，毫无疑问，在如此狭小的地域上建立起来的流行的政府模式，其权力就会被不断形成的多数派反复压制，党争的纷乱导致暴政，从而要求完全不受人民支配的权力。合众国作为幅员辽阔的共和国，存在多种利益、党派和教派，除了为了正义和全民福利外，为其他原则在整个社会里联合成一个多数派的可能性几乎没有； 这样，多数派对少数派的侵犯风险就会降低。同样，由于政府有了不依赖多数派或者说不依赖社会本身的意愿，少数派要求保护自身利益安全的借口也就少了。尽管存在不同观点，但我们认为，就从实际疆域范围而言，社会越大越适合自治。这一论点不但重要，也是毫无疑问的。对共和国的事业有利的是，我们可以通过对联邦原则进行明智的修正和综合，让共和国的疆域大幅扩展。

（本文选自《超级大国是怎样炼成的：影响美国历史走向的经典文献》第65-68页《联邦主义者文集第五十一号》，标题为编者所拟；作者：汉密尔顿、麦迪逊、约翰·杰伊；译者：刘植荣；编辑：胡子华；图片来自网络。）