摘要：正如布坎南的理论所阐明的，无论中央意图为何，地方政府的行事却总是受自身深层利益驱动。故，于分税制这一制度条件下，排斥外来人口，固守并借助户籍制度实现对城市人口的控制，以“缓解城市病症状，以期实现所在城市经济社会的良性运行、和谐发展”为借口，在财权既定的情况下，减少事权，以此降低自己的责任和压力，就成为他们最理性的执政选择。
作者：政经天一楼主韩和元
近期，有关中国的重大新闻，莫过于两条，且这两条均来自同一座城市——北京。一个是有关红黄蓝幼儿园性侵儿童；一个是有关外来务工人员这一困难群体，在北京的冬天，居然被限期搬离首都。
正如文章标题，今天所推的这篇文章，所关涉的是第二件事情。这一事件，已经像红黄蓝幼儿园事件一样，为人们所普遍关注。很多富有正义感和同情心的人，从公民权利和经济发展的内在需要，纷纷发表了各种看法，有些有心人甚至还为此联名发起了公开信，对首都当局的这一政策予以了批评，有人甚至为此吁请政府收回成命。
有关这些的评论和意见已经很多了，甚而可以用铺天盖地来形容，更为重要的是，且都做的非常好。如果我再谈这些，意义已经不甚大了。本文所预谈的是，准备基于城市执政者的立场，回答他们为何会这样做，或者说预备探讨一下那些城市执政者排斥低端人口的内在机理。
分税制——一个不容忽视的制度背景
首先，我们需要注意的一个重要背景是，近20年来，我国绝大部分基础建设是地方政府投资、负责的，且份额一直在增加。早于2009年时，全国90%以上的基础建设投资是由地方政府投入的，中央政府只占微小部分。从最简单的激励机制的角度分析，一个有效的体制应是谁投入、谁负责、谁受益。但事实却是，随着分税制改革的实施，中央拿走全国税收主体，在获得更多财权的同时却并不履行更多的事权。全国90%以上的基础建设投资是由地方政府投入的，但它们所对应的财权却非常之低。如此以来，地方政府只能赤字运行。
更值得我们注意的是，这些城市的执政者们，除承担着维护与促进所在城市经济发展的工作职责的同时，还需要负责统筹公共服务和社会保障。
关于这点，国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任邱爱军在接受媒体采访时就曾提到，户籍制度改革之所以敏感，在于其目前直接与教育、社保、医疗等诸多福利挂钩。而1994年的分税制改革，几乎是在事权未作调整的前提下进行的。其结果是，财权中心的不断上移，最后地方政府只拿着50%不到的钱，但却要承担80%乃至更高的事权。
正是分税制这一制度条件，决定了城市执政者是如此的排斥低端人口。
自私而理性的政府——来自布坎南的观点
关于这点，布坎南的某些观点，有助于我们理解这个问题。
在《自由、市场和国家—20世纪80年代的政治经济学》这本书里，布坎南曾指出，“经济学家不必把他们的调查限于人们在市场中的行为（买卖活动本身）。使用或多或少自然地扩大交换经济学的方法，经济学家便能按照交换范例来观察政治和政治过程。”
他又指出，“政府的政策制定者（政治家、政府官员等）同经济人一样是有理性的、自私的人，他们就象在经济市场上一样在政治市场中追求着他们自己的最大利益——政治利益，而不管这些利益是否符合公共利益，尽管他们可能有反映‘公共利益’的愿望，但这种愿望也不过是许多愿望之一罢了。”
理解了这点，我们再来分析城市的执政者们如此排斥外来务工人员中的低端人口也就容易的多了——
正如布坎南的观点所阐明的，无论中央意图为何，地方政府的行事却总是受自身深层利益驱动。故，于当前的分税制这一制度条件下，排斥外来人口，固守并借助户籍制度，实现对城市人口的控制，以“缓解城市病症状，以期实现所在城市经济社会的良性运行、和谐发展”为借口，在财权既定的情况下，减少事权，以此降低自己的责任和压力，就成为他们最理性的执政选择。
更为重要的是，诚如郑杭生、张本效所指出的，由于市长们掌握的地方政治、权利资源、社会影响力和表面上政策选择的正当性，而使其实际效力被无限放大。
通过这种抽丝剥茧之法我们可见，真正排斥低端人口并阻扰着户籍制度和城乡二元体系改革的，还不是我们的城市执政者们，而是我们当前所执行的分税制这一财税制度。
乞丐政府和高房价——排斥外来人口，拒绝户籍改革之外的伤害
除了排斥外来人口，拒绝户籍制度改革之外，分税制给中国造成的弊端还表现在如下几个方面：
首先表现在将地方政府养成了乞丐政府：
对于分税制这一扭曲的政策，许成钢教授给出的一种解释是，“中央将多数的财政收入以转移支付方式返回地方政府。因此，不但不影响地方财政，还缩小了地区差距。这一说法的良苦用心可理解，但这种做法的效果却颇值得商榷。”确实如此，这种机制严重的扭曲了各级地方政府的激励机制。
最为明显的表现是，分税制这一制度严重的打击了地方政府的主观能动性，抑制了地方政府努力推动经济以增加税收的动力，使得地方政府不是积极地、用心的去涵养税源，而是更乐于到中央游说，以期获得中央返税（即所谓的“跑部钱进”）。形象的说就是，这种机制硬生生的将地方政府塑造成了惯于伸手讨要的乞丐政府，而不是创造型政府。此外，由于“钱”不是自己的而是国家的，所以用起来就不会那么精打细算，由此造成了巨量的无谓损失。更不用说，由此而造成的无数寻租腐败的机会，而这正是破坏国家法制和秩序的根源。
其次表现在，对土地财政的过度依赖及由此造成的土地和高房价问题：
于当前的中国而言，土地问题是深刻影响中国城市化进程，影响内需，决定中国长期经济发展可持续性的重大结构性问题的根源，又是集中产生尖锐社会矛盾和重大社会问题的根源。
正如我们在前面说过，中央拿走全国税收主体，在获得更多财权的同时却并不履行更多的事权。全国90%以上的基础建设投资是由地方政府投入的，但它们所对应的财权却非常之低。如此以来，地方政府只能赤字运行。但中央又不预备下降财权，也不预备上收事权。为了确保地方政府的运行，作为对地方政府损失税收收入的补偿，从20世纪90年代后期起，地方政府不仅得到授权，更被鼓励以土地收入解决其财政问题。正如我们在本书第七章提到的，最近10年来，土地财政收入已经成为绝大多数地方政府的主要财政收入来源。譬如，2016年前8个月，苏州的土地依赖指数高达82.6%。
就拒绝户籍制度和城乡二元制度改革，乞丐政府和高房价三者的内在逻辑大致如下：
同样，基于布坎南所指称的那种理性，地方政府为了获得更多的土地收入，一方面它会为了垄断土地市场，抬高土地售价而维护现有户籍制度。由于我国现有土地制度明确规定，农村土地为集体所有，不得进入土地市场交易。但同时又规定，国家有权征用农村集体土地。且中央明确要求，政府要垄断土地一级市场。这样以来，尽力不让农村土地与城市平权，继续垄断土地市场，在市场以高价出租、出卖或拍卖，以此获得巨额收入，获得更高土地垄断收益。正是因此，维护现有户籍制度是符合布坎南所指称的那种理性的。
另一方面，为了压低征用价格，它也会维护现有户籍制度。原因也端底简单：正因为农村土地不可直接进入土地市场交易，地方政府成为唯一的收购方，维持现有户籍制度可以确保其可以低补偿价征收土地。需要在这里提及的是，由于地方政府除了可向上要之外，还有土地财政可依赖，这样一来它们更不会去积极地、用心的去涵养税源，而是更乐于直接到土地市场汲取。也就是说目前这种体制，事实上给了地方政府上要（跑部钱进）下拿（土地财政）的制度基础，这就使得我们的地方政府离创造型政府也就越来越远了。
有关分税制的相关讨论，可详见本公号的另一篇文章：谁在阻扰户籍制度和城乡二元体制改革？分税制！
本人最新出版专著《通往正确之路：未来中国经济增长靠什么》于部分图书销售平台已经上架。
