增强城市韧性，筑牢城市“安全线”
陈柳钦
从城市诞生开始，安全与利益是城市形成和发展的两条根本的主线。人们来到城市，或为了安全，或为了利益，直到再也离不开城市。尽管现代城市发展水平远远超出早期城市，困扰城市的安全问题已经发生了巨大的变化，但不可否认，现代化的都市在面临外部破坏性打击时，仍然显现出难以想象的脆弱性。比如，一场大雨，区域交通陷入瘫痪；一次火灾，造成严重经济损失和人员伤亡；一个莫名的喊叫，导致人群恐慌……当面临各种破坏性打击时，不少现代大都市显示出了较大的脆弱性。
随着城镇化进程加快，城市这个开放的复杂巨系统面临的不确定性因素和未知风险也不断增加。特别是城市问题也越来越明显，涉及天灾、人祸、经济、环境、安全、交通和社会，直接影响了城市居民的生活质量。目前，全世界50%以上的人口居住在城市，到2050年，这一比例将会超过70%。城市作为复杂的“巨系统”（巨系统是指构成系统的子系统或元素的数量非常庞大），在变得越来越强大的同时，也变得越来越脆弱，任何子系统被破坏或不适应新变化，都可能给整个城市带来致命的危机甚至毁灭。在各种突如其来的自然和人为灾害面前，城市往往表现出极大的脆弱性，而这正逐渐成为制约城市生存和可持续发展的瓶颈问题。如何提高城市系统面对不确定性因素的抵御力、恢复力和适应力，提升城市规划的预见性和引导性逐渐成为当前国际城市规划领域研究的热点和焦点问题。
城市发展要以科学规划为前提。提升规划的科学性，不能“拍脑袋”、想当然，要根据先进理念，采用科学方法，把城市建成适应性强、抗冲击性强、恢复能力强的宜居之所。因此，城市发展不要“任性”要“韧性”。“韧性”的理念为破解这一难题提供了新的研究思路和规划视角。韧性，译自英语“Resilience”一词，也被翻译成弹性、弹力、恢复力。将其翻译成“韧性”，主要取其“坚忍不拔”之意，这种译法能够较为准确地反映出“Resilience”含有的弹性和恢复力两方面的含义。 所谓“韧性”，一是指从变化和不利影响中反弹的能力，二是指对于困难情境的预防、准备、响应及快速恢复的能力。韧性理念并不仅限于最初的生态或社会生态系统研究，已横跨越来越多的研究和应用领域，包括自然灾害和风险管理、气候变化适应、国际开发、工程、能源系统以及规划。随着城市的不断发展壮大，且日益面对气候变化等不确定性因素和挑战，“韧性”已成为城市的重要。韧性概念包容着社会、经济、文化、环境和空间多重维度，韧性城市正在取代传统思路成为城市可持续发展的关键战略，对于解决我国现阶段城市中一系列制约经济社会持续健康发展的干扰和压力具有重要的理论和实践意义。
城市韧性，有人将其理解为“城市的坚硬度”、“城市的包容力”。其实，城市韧性是城市中的个人、社区、机构、企业和系统在各种慢性压力和急性冲击之下续存、适应和不断发展的能力，包含 7个主要特征，即灵活性、冗余性、稳健性、智谋性、反思性、包容性和综合性。各种压力和危机迫使我们采取措施加以控制，通过改造和完善环境增强对人的吸引力，虽然改善环境需要增加投资，但通过对环保的投资会改善居住环境，增强城市社区的吸引力，促进社区增值，而且能够创造城市发展机遇，带来长期的价值。所谓韧性城市，是在慢性压力和急性冲击的影响下，通过强化现有基础设施建设、增强风险管理及促进政府各部门的协调、合作，加强城市抵御自然或人为危机的承受力，从而使城市或城市系统能够消化、吸收外界干扰，并保持原有主要特征、结构和关键功能，且不危及城市中长期持续发展。其特征主要表现为：一是具有应对外部自然灾害的能力，体现为城市空间及城市基础设施留有余地，灾害来临后有抗打击能力和快速复苏的能力。二是具有应对外部经济动荡的能力。三是具有应对社会变化的能力，具备通过社会整合实现自我振兴的能力。那么，与之相反的概念，即是城市的脆弱性或刚性。
通俗地讲，韧性城市就如同竹子一样柔韧具有韧性，压力过后能迅速恢复；同理，它能够在灾害之后快速恢复并迅速适应新的环境，并且不会影响到城市的中长期发展。当前城市所面临的压力，既包括慢性压力，如失业率居高不下、公共交通系统效率低下等，也包括急性冲击，包括地震、洪涝、疫情、恐怖袭击等。提升城市“韧性”的重要路径是全面提升城市风险防控力，可从“人、物、管理”三个维度建构。党的十九大报告提出，要“坚持总体国家安全观”的基本方略，强调“统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则”。新时代下，城市风险防控的重点，已经逐步由传统安全生产向城市运行安全和生产安全一体化转变。城市风险防控的目的，也已经逐步延伸到维护政府的公信度以及巩固执政党的执政基础等纵深领域。韧性城市将成为保障城市安全和应对城市不确定风险的全新途径，并为城市风险治理提供重要的行动指南。
韧性城市所要解决的是社会生态系统在面对“不确定性扰动”时的适应能力问题，强调尊重城市系统的演变规律。传统上，不少城市的应急策略重心是灾后规划，呈现出破坏之后力图最短时间内回到原始状态的工程思想，没有充分考虑利益相关者在城市调整过程中的角色和创造的价值。相比之下，韧性城市强调通过对规划技术、建设标准等物质层面和社会管治、民众参与等社会层面相结合的系统构建过程，全面增强城市的结构适应性。这一转变，体现了“短期止痛”与“长期治痛”的本质区别。韧性城市建设或将是一剂良药，既治城市急性病，又治城市慢性病，实现城市“由脆变韧”,可望根治城市痼疾。随着城市韧性的不断增强，将为城市构筑一道牢不可破的“安全线”，充分保障市民的切身利益。
（作者系中国城市管理研究院院长、研究员）