民营银行风险处置机制（一）

　　作者  俞勇  来源：蒙格斯报告

　　2018年11月27日，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会联合发布《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》。基于即日实行的《指导意见》的重大意义，《蒙格斯报告》公众号特在“俞勇专栏”连载俞首席关于构建有效的危机应对、制定恢复和处置计划（Recovery and Resolution Plan，RRP）的系列文章，以期各位读者能对这份《指导意见》有更深刻的理解。

　　作者简介：俞勇，经济学博士，粤财集团首席风险官、粤财大湾区金融研究院执行院长、中国人民大学兼职教授、中国政法大学研究员、北京大学风险研究中心学术委员、清华大学经济管理学院研究生校外导师。其人深耕银行体系多年，转战国内外，曾参与金融稳定委员会（Financial Stability Board，FSB）关于全球系统重要性金融机构（Global Systematically Important Financial Institution，G-SIFI）及全球系统重要性保险机构（Global Systematically Important Insurance Agency，G-SII）的监管规则制定，是国内该领域的顶级专家。

　　导言

　　金融机构处置机制指为行使处置权力相应的政策与法律框架的基本要素，作为稳健的金融体系重要组成部分，有效处置机制的形成和维护至关重要。金融稳定理事会（FSB）发布了多份监管文件，根据这些监管文件，一个完善的处置机制应包括12个关键特征。本文对前三个——范围、处置机构、处置权力——做了整体说明，并阐述相应监管要求及国内现阶段的具体情况。

　　来源：《当代金融家》2014年12期

　　原标题：民营银行：风险这样自担——银行处置机制及其在中国现状分析（一）

　　金融机构处置机制指为行使处置权力相应的政策与法律框架的基本要素，作为稳健的金融体系重要组成部分，有效处置机制的形成和维护至关重要。金融稳定理事会（FSB）发布了《金融机构有效处置机制的关键特征》、《有效处置框架的关键特征：实施评估方法论》及《恢复处置计划：关键特征实施操作指引》等监管文件与指引，对处置机制应具备的关键特征提出了具体要求。

　　一些基础性的前提条件对于提高处置机制的有效性有着直接的影响，这些前提条件包括：完善的金融稳定、监督和政策制定框架；有效监督和管理金融机构的框架；有效的针对存款人、保险计划持有人、以及其他被保护客户的保护体系，以及处理客户资产的清晰准则；稳健的会计、审计和信息披露机制；完善的法律框架和司法体系。目前我国在上述各个方面都已经建立了一些基础，有的方面已经趋于成熟；但是在有关存款保险机制以及商业银行破产和清算方面，除了现有的基本法律和制度框架外，尚缺乏更为细化的法律法规及监管要求。

　　根据FSB发布的《金融机构有效处置机制的关键特征》、《增强系统重要性金融机构监管强度和有效性》、《有效处置框架的关键特征：实施评估方法论》以及《恢复处置计划：关键特征实施操作指引》等监管文件，为确保在对金融机构进行处置时可以保护关键功能，同时避免对金融系统造成巨大影响并使纳税人遭受损失，一个完善的处置机制应包括下述12个关键特征：范围，处置机构，处置权力，抵销、净额结算、抵押及客户资产分离，安全措施，被处置公司的融资来源，跨境合作的法律框架条件，危机管理小组，机构层面的跨境合作协议，可处置性评估，恢复与处置计划，信息获得及信息共享。下面围绕这12个处置机制的关键特征提供整体说明，分别阐述相应监管要求，及国内现阶段的具体情况。

　　 一、范围

　　1、监管要求

　　处置机制的监管范围包括面临倒闭时对金融系统和实体经济产生重大影响的金融机构，以及金融市场基础设施（FMI）。当金融机构面临倒闭并产生系统重要性或重大影响时，应该受到处置机制的制约，这一制度对其范围内的金融机构（简称“公司”）是明确清晰的。处置机制的适用范围应该延伸至：该公司的控股公司；金融集团或企业集团内对集团有重大影响的不在监管管辖内的经营实体；境外公司的分支机构。

　　FMI应该受到处置机制制约，处置机制将根据不同类型的FMI的具体特征以及其在金融市场中起到的重要作用，以适当的方式应用关键特征的目标和条款，处置权力的选择遵循维持FMI关键功能连续性需求的原则。处置机制要求至少所有在国内注册的全球系统重要性金融机构（G-SIFIs）达到以下要求：制定恢复和处置计划（RRP）；定期进行可处置性评估；签订机构层面的跨境合作协议。

　　 2、国内现状

　　目前主要参照FSB每年公布的G-SIFI名单，确定对G-SIFI的监管范围。人民银行和银监会正结合FSB、巴塞尔银行监管委员会（BCBS）等国际监管要求，逐步推进国内系统重要性银行（D-SIB）评估标准的起草工作。2014年1月8日，银监会印发《商业银行全球系统重要性评估指标披露指引》，要求国内符合要求的银行披露全球系统重要性评估指标信息。其中，需披露指标信息的银行范围包括国内上一年度被巴塞尔委员会认定为全球系统重要性银行的商业银行以及上一年年末调整后的表内外资产为1.6万亿元人民币以上的商业银行。此外，有关其他非银行金融机构、FMI等在系统重要性方面的评判标准等内容尚待监管机构进一步明确。

　　对范围内机构的要求，目前主要参照FSB发布的《金融机构有效处置机制的关键特征》等指引文件，对入选G-SIFI的金融机构要求编制恢复与处置计划，并推动机构层面的跨境合作协议签订等。

　　中国银行和中国工商银行分别于2011年11月和2013年11月入选全球系统重要性银行（G-SIB）名单，并已分别在集团整体层面开展恢复与处置计划工作。平安集团于2013年7月入选全球系统重要性保险机构（G-SII）名单，随后开始推进平安集团（含平安银行）恢复与处置计划工作。

　　 二、处置机构

　　1、监管要求

　　司法管辖区应指定明确的处置机构。当同一个司法管辖区存在多个处置机构时，应明确各个处置机构的职能职责，确保在对金融机构进行处置时，没有职能职责上的缺失或者重叠。每个司法管辖区应该有一个指定的行政机关或主管部门（处置机构）负责在处置机制的范围内行使处置权力。当一个司法管辖区域内存在多个处置机构时，应该明确并协调好各自的任务、角色以及职责。

　　当司法管辖区内同一集团的实体由不同的处置机构负责处置时，该司法管辖区的处置机制应确定一个牵头机构来协调对此管辖区内的法律实体进行处置。作为法定目标和功能的一部分，并在适当情况下与其他机构进行协调，处置机构应：追求金融稳定性，并确保系统性重要金融服务、以及支付，清算和结算功能的连续性；根据相应保险计划的安排，保护被有关计划和安排所覆盖的储户，投保方以及投资者；避免不必要的价值破坏，并与其他法定目标一致时，寻求降低母国和东道国司法管辖区内的处置成本，以及最小化债权人的损失；充分考虑处置措施对其他司法管辖区的金融稳定性的潜在影响。

　　处置机构有权与其他司法管辖区的处置机构订立协议。处置机构具有与法定职责，透明程序，健全治理和充足资源保持一致的运营独立性，并在严格的评估与问责机制下，对处置措施的有效性进行评估。处置机构应具备对庞大且复杂的企业实施处置措施的专业知识，资源和业务能力。

　　处置机构在进行处置行动和履行职责范围内的处置义务时可能会涉及到某些法律责任，其所在的法律框架应该提供适当的法律豁免权以保证处置主体的处置行动顺利进行，包括支持境外处置过程中所采取的行动。为了处置计划的制定以及具体处置措施的准备和实施的目的，处置机构应当可以畅通无阻地获得被处置公司的数据信息。

　　 2、国内现状

　　法律尚未明确与处置机构直接对应的概念。在现有的法律框架之内，《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》、《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》、《金融机构撤销条例》等法规中确立了中国人民银行及中国银行业监督管理委员会对中国银行业进行监督管理的法律框架，其中人行偏重于金融市场、货币稳定的职能，银监会偏重于对银行业机构的审慎监管职能，两个监管机构都可以根据各自监管职能对银行业监管颁布规章与政策。在这些监管规定中，包含了部分类似处置机构的职能描述。在分业监管的基础上，根据国务院《关于同意建立金融监管协调部际联席会议制度的批复》，人民银行将作为一行三会金融监管协调部际联席会议的牵头部门，在金融业监管领域发挥重要的牵头、协调作用。

　　根据《金融机构撤销条例》，如果金融机构出现违规经营、经营管理不善等情形，人行有权撤销金融机构，并负责组织成立清算组。清算组由人民银行、财政、审计等有关部门、地方政府的代表和被撤销的金融机构股东的代表及有关专业人员组成，清算组组长及成员需由人行指定或经人行同意。在清算期间，清算组行使被撤销的金融机构的管理职权，清算组组长行使被撤销的金融机构的法定代表人职权。

　　根据《中华人民共和国防范和处置金融机构支付风险暂行办法》第二十六条，“对于支付危机风险严重、资不抵债、有严重违规违法经营行为、股东无力承担损失或无力注入资金的金融机构，由人民银行省级分行商得地方政府同意后，依法实施行政关闭，并指定金融机构托管、清算。实施行政关闭的具体方案，由人民银行省级分行和地方政府共同提出，报总行核准。”人民银行有权对处于危机的公司实施行政关闭，并指定对危机公司进行托管、清算的金融机构。因此，在中国金融机构的处置过程中，人民银行较大程度上承担着关闭、撤销清算、委托托管被处置公司的职能职责。

　　同时，根据《中华人民共和国银行业监管管理法》第三十八条，“银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的，国务院银行业监督管理机构可以依法对该银行业金融机构实行接管或者促成机构重组”。因此，对于中国金融机构的处置而言，银监会也承担一定的“接管及促成机构重组”的职能职责。

　　此外，2013年底十八大审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中指明我国将建立存款保险制度。参与存款保险制度实施方案的设计和《存款保险条例》的起草的机构包括人民银行、银监会、发改委、财政部等，这些机构也可能成为银行业的处置机构。实际上，在现有为数不多的金融业机构清算或处置过程中，除了金融监管机构以外，其他包括财政部、审计署、当地政府在内的政府行政部门以及司法部门由于其所具有的不同职能均不同程度的参与了该等过程，发挥了积极而重要的作用。整体而言，上述各类监管机构及政府部门在各类型金融机构（尤其是银行业）的处置过程中的具体分工还有待明确，尤其是我国计划推出的存款保险机制也将有可能引起新旧监管体系之间的更迭，在此过程中需要持续关注不同机制项下的处置机构定位问题。

　　 三、处置权力

　　1、监管要求

　　处置机构应被赋予一系列明确的处置权力，包括启动处置程序的权力和在处置过程中行使的常规处置权力等，确保处置机构可以有效地行使处置权力，对濒临破产的公司进行有序地处置。

　　处置机构有权决定是否启动处置程序。启动处置程序的决定应基于对公司持续生存能力的评估，评估过程应有一套明确标准或者指标的支持。处置程序应在公司无法持续经营或很有可能无法持续经营的条件下启动，并保证在公司资不抵债和权益被完全冲销之前，及时地启动置程序。

　　处置机构可以在一定范围内行使以下处置权力：罢免和替换高级管理层和领导层，追究责任人的经济责任，其中包括对分红的回收；为公司任命临时管理人员，其目标是恢复公司全部或部分业务，维持其持续经营；对公司进行接管、重组、撤销和破产清算等；在实施处置的过程中确保集团内其他部门继续为被处置公司、继承人或收购方提供关键服务，或者确保处置实体的剩余部分可以在短期内为继承人或收购方提供关键服务，或者确保无关联的第三方可以提供必要的服务；在处置过程中权力高于股东大会，包括批准兼并、收购以及出售核心业务等特别交易的权力、批准资本重组或其他重组或出售公司业务或资产及负债措施的权力；转让或出售资产及负债、法律权力和义务，包括向有偿付能力的第三方出售存款债务和股份所有权，转让前无需征求利益方或债权人的同意；成立临时搭桥机构，接管被处置公司的某些关键功能或可持续经营业务；成立单独的资产管理机构，将不良资产或难以估值的资产转让至该机构下；通过以下方式贯彻自救措施的实行以确保关键功能的运作：（i）对无法持续经营且提供关键功能的实体施行资本重组；（ii）在被处置公司关闭后，将关键功能转让至新设实体或搭桥机构。

　　处置机构还可以行使早期终止暂时性停止权力，该权力有可能在公司启动处置程序时被触发，或与处置权力相关；对无担保债权人和储户宣告延期或暂停支付（向中央交易对手以及支付、清算和结算系统范围内的交易对手支付款项和进行财产转让的情况除外），暂时停止债权人对公司收回款项或以物抵债的权力，保护公司合格净额结算和抵押协议；及时支付或转让被存款保险覆盖的和在付款期限内的存款，将交易账户和客户资金分离，保证整个破产公司或其部分业务能够顺利实行有效关闭和有序清算。

　　处置机构有权力将倒闭公司的选定资产和负债转让至第三方机构或新设搭桥机构。资产和负债的转让：不需通过任何利益相关方或债权人的同意或认可即可生效；处置机构应确保不会触发对转让资产及负债相关的任何义务或合同的提前终止。

　　处置机构有权成立一家或多家搭桥机构来接手并管理倒闭公司的某些关键功能和可持续经营的业务，主要包括：处置机构有权介入法定执行协议的制定，处置机构转移倒闭公司的一些选定的资产和负债，并且搭桥机构作为指定资产及负债的受让方；为搭桥机构制定有能力持续经营的条款及条件，包括搭桥机构获得资本、营运资金或其他流动性支持的方法；适用于搭桥机构的审慎性监管要求；对搭桥机构治理和管理方式的选择；以及根据处置机构不定期规定而设置的其他临时性功能，考察搭桥机构的履行情况；在必要情况下根据安全措施的内容要求搭桥机构转出处置公司的资产及负债；为搭桥机构的部分或所有资产及负债寻找购买机构，或为整个搭桥机构安排出售或清算，从而最大限度地达到处置机构的目标。

　　处置计划的自救措施赋予处置机构以下权力：在清算中根据索赔顺序进行债务的减记，公司所有者权益、无担保和无保险的债权人优先吸收损失；将债务在处置过程中转换成权益或其他资本工具，清算时全部或部分无担保和无保险债权人服从索赔顺序；在进入处置时，将任何或有可转换资本工具或合约自救工具进行转换或减记，并且根据前两条内容处理资本工具。在与其他处置权力并存时，处置机制应该促进自救处置方案的可能性以确保公司或者实施自救后建立的实体的可持续经营。

　　处置机构应具备法定和操作方面的能力：应用一个或多个处置权利，同时结合合并或连续使用处置措施；对企业业务的不同部分运用不同类型的处置权力；在特殊情况下，对处置机构当局评价归类为的对金融系统或是经济没有重大影响的运营部门启动清算程序。

　　在对司法管辖区内金融集团的单个组成部门行使处置权力时，处置机构应考虑到集团整体对其他司法管辖区金融稳定性的影响，以及尽量避免采取可能诱发集团或者金融系统不稳定因素的行动。

　　 2、国内现状

　　法律框架下尚未设置明确的处置机构，对应的处置权力也缺乏明确法规规定。对于可能作为处置机构的相关监管机构，相关的法律法规对其职能与职责进行了规定，其中与处置权力相关的职能举例如下：

　　（1）清算组职能

　　根据《金融机构撤销条例》，如果金融机构出现违规经营、经营管理不善等情形，人行有权撤销金融机构，并负责组织成立清算组。清算期间，清算组的职能主要包括：保管、清理被撤销的金融机构财产，编制资产负债表和财产清单；通知、公告存款人及其他债权人，确认债权；处理与清算被撤销的金融机构有关的未了结业务；清理债权、债务，催收债权，处置资产；制作清算方案，按照经批准的清算方案清偿债务；清缴所欠税款；处理被撤销的金融机构清偿债务后的剩余财产；代表被撤销的金融机构参加诉讼、仲裁活动；提请有关部门追究对金融机构被撤销负有直接责任的高级管理人员和其他有关人员的法律责任；办理其他清算事务。

　　（2）人民银行金融稳定局管理职能

　　人民银行下设金融稳定局，承担一定的金融稳定管理职能：综合分析和评估系统性金融风险，提出防范和化解系统性金融风险的政策建议；评估重大金融并购活动对国家金融安全的影响并提出政策建议；承担会同有关方面研究拟订金融控股公司的监管规则和交叉性金融业务的标准、规范的工作；负责金融控股公司和交叉性金融工具的监测；承办涉及运用中央银行最终支付手段的金融企业重组方案的论证和审查工作；管理人民银行与金融风险处置或金融重组有关的资产；承担对因化解金融风险而使用中央银行资金机构的行为的检查监督工作，参与有关机构市场退出的清算或机构重组工作。

　　（3）银监会监管职能

　　根据《中国银行业监督管理法》，银监会也承担着一定的与处置权力相关的职能，包括会同人民银行、国务院财政部门等有关部门建立银行业突发事件处置制度，制定银行业突发事件处置预案，明确处置机构和人员及其职责、处置措施和处置程序，及时、有效地处置银行业突发事件。

　　银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的，银行业监督管理机构可以依法对该银行业金融机构实行接管或者促成机构重组，接管和机构重组依照有关法律和国务院的规定执行；银行业金融机构有违法经营、经营管理不善等情形，不予撤销将严重危害金融秩序、损害公众利益的，国务院银行业监督管理机构有权予以撤销；银行业金融机构被接管、重组或者被撤销的，国务院银行业监督管理机构有权要求该银行业金融机构的董事、高级管理人员和其他工作人员，按照国务院银行业监督管理机构的要求履行职责。

　　在以上银监会的具体职责中，部分监管措施与处置机构将行使的职权相类似，比如对于金融机构的股权、业务及高管方面的措施以及接管重组的职权，但其规定相对较为原则性，对于实际操作的指引性相对缺乏。